Про відновлення. Українська проблема та французький досвід

Замість вступу

Війна триває, проте питання відновлення/відбудови присутнє у порядку денному. Багато об’єктів продовжує відновлюватися чи будуватися, багато з них отримують знову додаткові ушкодження чи навіть повне повторне знищення. Уцих умовах непросто прийняти рішення про непроведення відбудови до завершення війни, і так само, непросто інше – здійснювати відбудову чи нове будівництво там, де ризики руйнування є досить значними.

Проте ми маємо розуміти, що війна рано чи пізно завершиться і перед Україною постане дуже жорстко питання – що і як ми відбудовуємо? Де відбудовуємо і у якій мірі? Де ми нічого не відбудовуємо? Яким чином має бути здійснено відбудову там, де є перспектива відновлення життя, але де зруйноване має різний правовий статус власності.

При цьому ми маємо добре розуміти, а яка перспектива використання відбудованого у найближчі 5 – 10 років, виходячи із демографічної ситуації у регіональному вимірі і в Україні вцілому. Ці не прості запитання варто виокремлювати, досліджувати та обговорювати уже сьогодні.

Ця стаття якраз зорієнтована на те, аби спробувати безсторонньо і об’єктивно підійти до пошуку варіантів відновлення/відбудови в Україні після великої війни.

ЧАСТИНА 1. ЩО Є?

Що таке «відновлення»?

Про «відновлення» в Україні політики почали говорити чи не в перший місяць від повномасштабного вторгнення РФ 24 лютого 2022 року. За цей час пройшли напевне сотні публічних заходів, присвячених «відновленню», було сформовано певне планувальне законодавство, навіть реалізовано низку проєктів «відновлення», частина з відновленого уже знову зруйновано і руйнування продовжуються. Більше того, РФ з весни поточного року відвертовзяла курс на максимальне знищення значимих цивільних об’єктів, насамперед,логістичних, торгівельних і інфраструктурних, які забезпечують життєстійкістьдержави і суспільства, отже проблема тільки загострюється.

Якщо звернутись до словників української мови, зокрема великого академічного можна зрозуміти зміст терміну «відновлення»:

ВІДНОВЛЮВАТИ –  1. Надавати попереднього вигляду чому-небудь пошкодженому, зіпсованому, зруйнованому; приводити до попереднього стану; поновлювати.

Тобто загалом «відновлення» – це зазвичай дія, процес повернення зруйнованого до попереднього стану. Вкладення у цей усталений термін іншого змісту ускладнює його сприйняття та створює умови для його різночитань, що підтверджується навіть текстами різних нормативних актів.

Тому використання терміну відновлення у розумінні дещо іншому –зробити краще ніж було, є новелою, яка уже живе власним життям, хоча не відповідає усталеному змісту.

Чим регулюється процес «відновлення» в Україні сьогодні?

В законі «Про засади державної регіональної політики» є визначення терміну «відновлення» – «3) відновлення регіонів і територій, що постраждали внаслідок збройної агресії проти України, – комплекс першочергових організаційних, фінансових та інших заходів, що спрямовуються на прискорене відновлення об’єктів критичної інфраструктури, соціальної інфраструктури, об’єктів житлового та громадського призначення до стану, що дозволяє забезпечити повернення в регіон внутрішньо переміщених осіб та біженців, створення сприятливих умов для діяльності всіх суб’єктів господарювання;» а також ціла стаття, яка стосується відновлення :

«Стаття 11-3. Планування відновлення регіонів та територій, що постраждали внаслідок збройної агресії проти України»

Закон визначає перелік планувальних документів для відновлення: «До документів, що розробляються для відновлення та розвитку регіонів і територій, що постраждали внаслідок збройної агресії проти України, належать:

1) план відновлення та розвитку регіонів;

2) плани відновлення та розвитку територіальних громад».

Також цим законом визначено, які території відносяться до «територій відновлення»: «Територіями відновлення є мікрорегіони, територіальні громади, на території яких відбувалися бойові дії та/або які були тимчасово окуповані, та/або території яких зазнали руйнувань об’єктів критичної інфраструктури, соціальної інфраструктури, об’єктів житлового фонду внаслідок ведення бойових дій, а також які характеризуються різким погіршенням рівня соціально-економічного розвитку та значним переміщенням населення до інших регіонів та/або інших держав».

В законі також визначено повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо підготовки планів відновленя. Зокрема визначно повноваження і вдповідного ЦОВВ відповідального за відновлення.

Ще одним законом у якому міститься правове регулювання окремих питань відновлення територій є закон «Про регулювання містобудівної діяльності», у якому визначена на противагу «плану відновлення» ще «програма комплексного відновлення»:

«9-1) програма комплексного відновлення області, території територіальної громади (її частини) (далі – програма комплексного відновлення) – обласна або місцева програма відновлення територій, яка визначає основні просторові, містобудівні та соціально-економічні пріоритети політики відновлення і включає комплекс заходів для забезпечення відновлення території відповідної області, території територіальної громади (її частини), яка постраждала внаслідок збройної агресії проти України або в якій сконцентровані соціально-економічні, інфраструктурні, екологічні чи інші кризові явища. Програма комплексного відновлення не належить до містобудівної документації;».

Якщо уважно прочитати визначення, що розуміється під терміном«програма комплексного відновлення», можна побачити, що визначення розширює застосування такої програми не тільки щодо територій, які постраждали від війни, а й у тих територіях, у яких «сконцентровані кризові явища». Навряд чи варто було поєднувати в одному планувальному документі такі різні підстави для його розроблення, але це вже сталось.

Статті 15-1 і 15-2 цього закону визначають досить детальний зміст програм комплексного відновлення області і «території територіальної громади». Варто зауважити, що територія територіальної громади – це лише поверхня землі в межах громади, а зміст статті 15-2 стосується не тільки поверхні. Це яскраво свідчить про неуважне ставлення авторів цієї норми до вживання усталених термінів.

В розвиток згаданих норм законів «Про засади державної регіональної політики» та «Про регулювання містобудівної діяльності» ухвалено низку підзаконних актів, у тому числі положення про єдину інформаційну систему:

«Наказ 23.01.2024  № 65 Про затвердження Положення про Єдину цифрову інтегровану інформаційно-аналітичну систему управління процесом відбудови об’єктів нерухомого майна, будівництва та інфраструктури» (це система, яка названа DREAM) .

Проміжний висновок: станом на час написання цього матеріалу в Україні існує досить широке правове регулювання підготовки та реалізації планувальних документів з відновлення країни. Проте, наявне регулювання, як показало реальне життя, не регулює окремих важливих питань, необхідних для відновлення окремих поселень чи територіальних громад загалом.

Які проблеми для відновлення не врегульовані нинішнім законодавством?

Наявність в політичному дискурсі нового красивого гасла «відбудуємо краще ніж було» створює певну пастку для відновлення/відбудови:  чи все взагалі має бути відбудовано?

Це політично дражливе питання обійдено у чинних сьогодні законах та підзаконних актах, які регулюють питання відбудови.

Проблема 1. Врахування демографічної ситуації при плануванні відновлення.

У 1991 році в Україні проживало приблизно 52 мільйони жителів і інфраструктура, яка створювалась багато десятиліть, була орієнтована саме на таку кількість населення. Станом на 2020 рік чисельність населення на підконтрольній території оцінювалась у 37 мільйонів, а станом на початок 2023 року приблизно в 31 мільйон. Також прогнозується подальше скорочення населення. Деякі експерти оцінюють, що в Україні на підконтрольній українському уряду території проживає не більше 29 мільйонів осіб.

Відтак врахування лише фактору скорочення населення вказує на те, що значну кількість інфраструктури і не тільки її просто не доцільно відбудовувати, немає передумов.

Тому потрібна зрозуміла методика визначення потреб у відбудові чи навпаки утилізації зруйнованої інфраструктури.

Потрібно визначити, яким чином здійснюється розрахунок потреб у відновленні інфраструктури, хто і як проводить верифікацію, яким чином планування відбудови інфраструктури узгоджується з іншими складовими, наприклад, економічними можливостями відновленої території для формування економічних передумови проживання тут певної кількості населення.

Важливим елементом відбудови стає прогнозування чисельності населення та динаміки його статево-вікового складу.

Проблема 2. Вирішення питання формату відбудови поселення чи його ліквідації.

Малюнок 1. Повне руйнування поселення

Тотальна війна росії проти українців привела до того, що значна частина українських сіл та міст є повністю зруйнованими, тут не залишилось жодного вцілілого об`єкту ні житлового, ні інфраструктурного, ні економічного. Відтак,потрібне ключове рішення щодо можливості чи не можливості відбудови такого поселення на попередньому місці розміщення, перенесенням фізичної відбудови (нове будівництво поселення) на нове місце, повна юридична ліквідація поселення і ухвалення рішення про рекультивації його території.

При цьому слід розуміти, якою у випадку відновлення поселення – його відбудови, буде його економічна модель. Адже не секрет, що багато зруйнованих поселень, це були, так звані, мономіста, які виростали навколо шахти чи меткомбінату, які і так поступово занепадали. Тепер ці економічні об`єкти повністю зруйновані і їх відновлення навряд чи можливе.

Необхідно визначити алгоритм підготовки рішення про відбудову – повну чи часткову на місці зруйнованого поселення, або про відновлення цього поселення на іншому місці, або про ліквідацію поселення та рекультивацію території. Потрібно визначити органи, які приймають такі рішення.

Правда ці важливі стратегічні рішення потребуватимуть вирішення безлічі більш дрібних рішень, але які стосуються конкретних людей: що з правом власності на зруйновані об`єкти, яким чином компенсується втрата власності на земельні ділянки, як змінюється призначення земельних ділянок у зруйнованому поселенні після його ліквідації, як відбувається консолідація земель у випадку прийняття рішення про будівництво поселення на новому місці.

При прийнятті таких соціально значимих і політично чутливих рішень досить вірогідним є поява різного роду лобістів, зловживань чи створення інформаційного тла на повне відновлення при відсутності об’єктивних передумов, що може привести до значних втрат ресурсів.

Додатковий коментар: значна частина зруйнованих поселень сформувалась впродовж «совєтського» періоду і забудова не враховувала потреб, які виникли пізніше: ширина вулиць для значної кількості приватного транспорту, відсутність місць для паркування, мала кількість зелених зон, не адаптивність до кліматичних змін. Відтак при відбудові потрібно враховувати сучасні потреби, що вимагає суттєве перепланування території де є земельні ділянки із різною формою власності.

Проблема 3. Як визначити пріоритети відбудови поселень, місцевих об`єктів, інфраструктурних об`єктів загальнодержавного/міжрегіонального значення?

Ми розуміємо, що на одночасну відбудову всього зруйнованого не  вистачить ні фінансових, ні трудових, ні матеріальних ресурсів. Тому потрібно визначити пріоритетність відновлення, як територіальну – у яких територіях потрібно найперше починати відбудову, так і об`єктну – з яких об`єктів має розпочинатись відбудова.

Напевне, на державному рівні мають бути визначені території, де можна починати  відбудову уже зараз, не оічкуючи завершення війни. Природньо, що це можуть бути території, які постраждали на першому етапі війни – у 2022 році, і які зараз знаходяться у відносній безпеці (наприклад території у Київській області), а також території навколо енергетичних чи оборонних об’єктів у тилових регіонах, але які значно постраждали від ракетно-дронових ударів. Далі має бути врегульовано: яким чином визначається пріоритетність відбудови об`єктів у цих територіях.

Також на національному рівні мають бути визначені інфраструктурні проєкти, які забезпечують/спрощують зв`язність територій та регіонів у нових умовах блокування кордонів та зміни транспортних коридорів через війну.

Тут, знову ж таки, важливо розуміти демографічні та економічні прогнози аби не будувати чотиросмугові мости чи розв`язки там, де не буде транспортних потоків.

Для роозумного визначення пріоритетів відбудови потрібне узгодження планувальних документів місцевого, регіонального та національного рівнів, має бути проведене моделювання на різних типах уражених територій алгоритмів відновлення аби нормативне регулювання відповідало на більшість питань, які при цьому виникають.

Проблема 4. Яким чином має фінансуватись відновлення?

Руйнування в Україні зачепили державне, комунальне та приватне майно. Зрозуміло, що і відбудова буде здійснюватись за кошти різного походження.Звичайно більшість інфраструктурних об`єктів вібудовуватиметься за рахунок публічних коштів – з різних бюджетів та коштів міжнародних донорів, партнерів та кредитів. Значна частина відбудови здійснюватиметься за приватні кошти фізичних та юридичних осіб.

Відтак має бути вирішено, яким чином здійснюється фінансування відбудови за публічні кошти: чи це переважно єдине джерело, як Державний фонд регіонального розвитку, у якому акумулюються кошти державного бюджету, кошти донорів та кредити, отримані державою на відбудову; чи це різні джерела – наприклад секторальних міністерств. При цьому має бути враховано те, про що йшла мова вище: відповідність планувальним документам та пріоритетам, а також наявність запобіжників проти недобросовісних виконавців.

Що стосується відбудови за приватні кошти фізичних та юридичних осіб, то тут має бути розроблений механізм їх часткової компенсації за рахунок публічних коштів чи надання певних податкових канікул для бізнесу, що відбудовує критично важливі для України промислові підприємства чи інші об`єкти.

Тут варто зауважити, що для вирішення таких архіскладних питань відбудови в Україні було б корисно вивчити та використати окремі елементи досвіду Франції.

ЧАСТИНА 2. ВІДБУДОВА. ДОСВІД ФРАНЦІЇ ПІСЛЯ 2–ї СВІТОВОЇ

Після визволення у 1944 році Франція опинилася в глибокій руїні: зруйновані цілі міста (Гавр, Брест, Лор’ян), знищено понад 2,1 мільйона будівель, підірвано залізничні вузли, мости, а сотні тисяч гектарів земель були щільно заміновані.

У 1 838 муніципалітетів було знищено понад 30% житлового фонду і вони були оголошені у 1946 році муніципалітетами з особливим статусом. Серед них були 15 із 17 міст із населенням понад 100 000 осіб, 21 із 39 міст з населенням від 50 до 100 000 осіб і 154 муніципалітети з населенням від 10 до 50 000 осіб із 278. 

Досвід Франції цікавий тим, що вона підійшла до відбудови не просто як до «відновлення», а як до модернізації усієї країни із залученням централізованого планування.

Важливі кроки для відбудови, які потребують особливої уваги:

1. Створення Спеціального Міністерства (MRU)

У листопаді 1944 року Тимчасовий уряд Шарля де Голля заснував Міністерство відбудови та урбанізму (Ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme — MRU).

Першим міністром став Рауль Дотрі (Raoul Dautry) — досвідчений інженер та колишній керівник французьких залізниць, який мав репутацію ефективного антикризового менеджера.

MRU заснувало свої регіональні делегації в кожному постраждалому департаменті. При міністерстві створили штати містобудівників, архітекторів, геодезистів та інженерів.

MRU відповідало за такі завдання:

Розмінування та очистка земель

Першим критичним бар’єром для будь-якого будівництва було розмінування та зачистка завалів. На узбережжі (Атлантичний вал) та в районах боїв знаходилося понад 13 мільйонів мін і сотні тисяч тон невибухлих боєприпасів. Для вирішення цієї проблеми наприкінці 1944 — на початку 1945 рр. засновано підрозділ розмінування при MRU.

За згодою союзників, Франція залучила близько 45 000 – 50 000 німецьких військовополонених до робіт із розмінування та розчищення руїн!

Було розроблено стандартизовані підходи до розчистки руїн. Побиту цеглу та бетон підривали, подрібнювали і використовували як заповнювач для виготовлення нових бетонних блоків чи фундаментів. Це розв’язало одразу дві проблеми: очищення ділянок та брак будівельних матеріалів.

Що відбудовувати, а що зачищати? Українське питання було у свій час і французьким.

Французи вирішили не копіювати сліпо минуле, але й не знищувати історичну спадщину повністю. Головним принципом стало раціональне розмежування:

А. Принцип “Remembrement Urbain” (Перепланування земельних ділянок)

До війни міські ділянки були дрібними та хаотичними. Держава прийняла закон, який дозволяв консолідувати всі знищені приватні земельні наділи в один міський фонд.

Власникам знищеного майна видавалися «облігації воєнних збитків» (dommages de guerre) або нові ділянки, але вже в межах нового сіткового плану міста з ширшими вулицями, адміністративними центрами, зеленими зонами.

Б. Три стратегічні підходи до відбудови міст:

Гавр було зруйновано на 80%. Держава призначила головним архітектором Огюста Перре (Auguste Perret), який запропонував концепцію створення нового міста: змість відновлення вузьких середньовічних вуличок місто повністю зачистили й збудували заново з залізобетону за модульною сіткою. Сьогодні Гавр занесено до спадщини ЮНЕСКО як зразок післявоєнної архітектури.

Зберегти ключові історичні пам’ятки (собори, ратуші) а житлові квартали навколо них зачистити та перебудувати у гармонійному, але сучасному стилі із застосуванням місцевого каменю або збірного залізобетону.

Історичні ядра деяких міст-фортець мали високу культурну цінність.Щодо таких міст було прийнято рішення про збереження цієї автентичності, але у нових умовах. Наприклад Сен-Мало відбудували за збереженими кресленнями, відтворивши гранітні фасади, хоча внутрішню інфраструктуру (каналізацію, електрику) зробили сучасною.

В. Синхронізація з «Планом Монне» (Plan Monnet)

Відбудова міст контролювалася не лише архітекторами, а й Комісаріатом планування на чолі з Жаном Монне.

Модернізація та постачання ресурсів узгоджувалися за пріоритетами: спочатку промисловість, енергетика та транспорт, і паралельно — масове житлове будівництво.

Г. Законодавство

Французька система компенсацій за воєнні збитки та процес перепланування міських земель після Другої світової війни є одним із найцікавіших прикладів того, як держава намагалася збалансувати приватну власність та загальнонаціональну потребу в швидкій та якісній відбудові.

З цією метою було створено нову законодавчу базу для відбудови.

1. Французький Закон про компенсацію воєнних збитків (28 жовтня 1946 року)

До прийняття закону в 1946 році питання компенсацій викликало палкісуперечки. На відміну від Першої світової війни, коли держава обіцяла «повне відшкодування» (réparation intégrale), у 1945 році Франція опинилася на межі банкрутства.

Основні принципи закону 1946 року (Loi sur les dommages de guerre):

Як відбувалося вилучення та перерозподіл земель (Remembrement Urbain)

Найбільшим викликом для міської відбудови було те, що довоєнна забудова зруйнованих міст складалася з тисяч дрібних, вузьких, неправильної форми приватних ділянок. Щоб збудувати сучасне місто — з широкими вулицями, інженерними мережами, парками та багатоквартирними будинкамибуло потрібно мати консолідовані масиви земель, а старі межі ділянок просто «стерти».

Механізм міської консолідації виглядав наступним чином:

Примітка: Якщо нова ділянка була меншою за площею через розширення вулиць, власникові доплачували різницю грошовою компенсацією за воєнні збитки.

Якщо людина отримувала квартиру в новому багатоповерховому будинку замість свого колишнього приватного будинку, вона ставала співвласником кондомініуму.

Як реагували люди на вилучення та зміну межування?

Реакція суспільства була складною та неоднорідною. З одного боку, панувало патріотичне піднесення та бажання якнайшвидше вийти із руїн, але, з іншого — зіткнення з французьким традиційним консерватизмом щодо приватної власності.

Головні причини невдоволення та суперечок:

Як державі вдалося подолати цей спротив?

Ключовий висновок від французького досвіду:

ЧАСТИНА 3. Замість висновку.

На жаль, простих рецептів для відбудови/відновлення України немає. Найскладнішим тут є те, що відсутній реалістичний прогноз, як довго ще триватиме війна, коли і у якому форматі вона може завершитись.

Попри те, ми маємо готувати нормативну базу для відновлення і досвід Франції тут нам може бути у поміч.

Також потрібно створити інституції, які зможуть провести відбудову, як системну програму модернізації України, де відбудова відбувається таким чином, аби створити умови для швидкого зростання.

Для інституцій потрібні кадри. Отже потрібно шукати і готувати спеціалістів здатних приймати непрості рішення та генерувати інновації у відбудові.

Потрібна зрозуміла, послідовна, проста але захищена від зловживань система фінансування відбудови.

На відміну від Франції, відбудова якої відбувалась в умовах коли вся Європа лежала в руїнах, Україна має підтримку демократичного світу і це є нашою перевагою, яку не можна згаяти.