Про землю. Деякі міркування над законопроектом 4355 в контексті раціонального використання земель. Частина 2.

Законопроект №4355: про що він і які новації запроваджуються?

Перед ухваленням будь-якого рішення, той, хто його приймає, має визначитись, з якою метою воно приймається. Те ж саме із законами. Тут мета є взагалі домінуючим чинником, адже закон регулює найважливіші правовідносини у суспільстві. Закон може, як створити умови, наприклад для швидкого започаткування та розвитку малого бізнесу, а так само і знищити такий бізнес легально.

Як правило, мета має бути благородна, важлива для суспільства і конкретної людини. Наприклад можна побудувати дорогу через ліс, але це будуть просто потрачені кошти і знищені дерева, якщо дорога нікуди не веде.

От як визначена мета Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні №333-р від 01.04.2014:

«Метою Концепції є визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад».

Як бачимо із мети, основним є людина. Концепція передбачає зміни, як би змінити систему так, аби від цього виграла людина.

Пояснювальна записка законопроекту «Про добровільне об’єднання громад» також пояснювала соціально важливу мету ухвалення закону:

Метою проекту Закону є встановлення порядку об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та надання державної підтримки об’єднаним територіальним громадам; створення правових умов та можливостей для:

 – укрупнення шляхом добровільного об’єднання територіальних громад, що є важливим чинником посилення гарантій місцевого самоврядування, підвищення його ролі у вирішенні питань місцевого значення;

– формування дієздатних територіальних громад, головним завданням яких має стати поліпшення забезпечення потреб громадян, оперативне та якісне надання їм базових соціальних та адміністративних послуг, поліпшення умов сталого розвитку відповідних територій, більш ефективне використання бюджетних коштів та інших ресурсів;»

А з якою благородною метою появився законопроект №4355?

Метою проекту Закону[1] є:

– підтримка добровільного об’єднання територіальних громад в країні з метою формування спроможних органів місцевого самоврядування до виконання наданих ним повноважень,

– оптимізація правового регулювання у сфері здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Після прочитання цієї мети, відразу виникають запитання: а чи це взагалі потрібно і таким революційним кроком, про який варто говорити всім політичним лідерам держави? Адже, із такої мети виглядає і можливий предмет правового регулювання закону: підтримка об’єднання громад і банальний перерозподіл повноважень винятково щодо контролю за використанням та охороною земель. Це надто різні предмети правового регулювання, які можна вкладати в один законопроект. Принаймні так говорить теорія та практика нормопроектування, Регламент Верховної Ради України.

По першому предмету законопроекту можна зауважити, що законом «Про добровільне об’єднання громад» уже визначено, що держава надає підтримку об’єднаним громадам і у 2016 році така підтримка склала 1 млрд. гривень!

Отже, у нас залишається для законопроекту досить вузький предмет: «оптимізація правового регулювання у сфері здійснення державного контролю за використанням та охороною земель»!

Так чому щодо проекту з таким вузьким предметом правового регулювання стільки уваги і навколо нього триває стільки дискусій? А тому, що заявлена мета законопроекту та його реальний зміст не мають між собою нічого спільного!

Тим паче, що самі автори пояснювальної записки цього не приховують, адже далі там написано таке:

«Проектом Закону пропонується:

1. Встановити, що землі державної власності за межами населених пунктів, передаються у власність територіальних громад, які об’єднались відповідно до закону, та визначити порядок такої передачі;
2. Передати сільським, селищним, міським радам повноваження з розпорядження землями державної власності за межами населених пунктів в якості делегованих повноважень (крім земель оборони, земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення на об’єктах природно-заповідного фонду загальнодержавного значення та інших, які мають важливе значення для держави).
3. Надати повноваження із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель:

– центральному органу, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин,

– виконавчим органам сільських, селищних, міських рад …

4. Надати органам місцевого самоврядування повноваження щодо зміни цільового призначення земельних ділянок приватної власності.»

Отже, із впевненістю можна стверджувати, що під маркою «оптимізації правового регулювання у сфері здійснення державного контролю за використанням та охороною земель» йде мова про фактичну ліквідацію права державної власності на величезні масиви земель, і в першу чергу – земель сільськогосподарського призначення; концентрацію в одній особі – органі місцевого самоврядування повноважень щодо відчуження державних земель, зміни цільового призначення відчуженої ділянки та здійснення контролю над дотриманням їх використання відповідно цільового призначення.

Коментар:

Оскільки я уже неодноразово висловлював сумнів, щодо необхідності ухвалення такого законопроекту, за що отримував досить багато критики, варто зауважити ще декілька моментів.

Перше: чи дійсно у нас все в порядку із управлінням земельними ресурсами і тут нічого міняти, а тому не варто займатись удосконаленням правового регулювання цієї сфери? Відповідь – Ні, у нас тут є проблеми і про це написано вище. Дійсно багато є прикладів бездумного виділення земельних ділянок приватним особам хаотичним способом, що відразу знецінює потенційну вартість земельних масивів і створює проблеми у їх подальшому використанні. Державні органи управління земельними ресурсами протягом багатьох років зловживали своїми повноваженнями щодо виділення земельних ділянок, не враховували інтереси ні держави, ні територіальних громад, чим породили масове незадоволення своєю діяльністю та звинувачення у корупції.

Друге: чи справді ніколи і ні за яких обставин неможна передавати державні землі у розпорядження органів місцевого самоврядування, тому розмови на цю тему просто безперспективні? Відповідь – Ні, але тут слід пам’ятати прості речі: органи місцевого самоврядування не можуть займатись бізнесом, тому у їх управлінні можуть бути винятково лише ті землі, які безпосередньо пов’язані з виконанням своїх повноважень. Тому для формування таких земель, їм можуть бути передані державні землі.

Третє: чи справді передача державних земель за межами населених пунктів в управління органів місцевого самоврядування різко підвищить доходи місцевих бюджетів і посилить інвестиційну привабливість територій? Відповідь – Ні. Проста зміна розпорядника землями нічого не змінить. Адже земельний податок і так сплачується з усіх земельних ділянок, які знаходяться на території громади, незалежно від форми власності на цю ділянку (за винятком земель, звільнених від плати за землю). Громадам передається розпорядження державними землями, що на практиці означає лише їх безкоштовну роздачу фізичним особам згідно норм Земельного кодексу. Оскільки за межами населених пунктів в основному землі сільськогосподарського призначення, виділення їх під промислові об’єкти просто неможливе і для промзони потрібна інфраструктура: електрика, вода, дорога, а також люди, тому для інвестора передусім цікавою є територія у місті.

Четверте: а чи є у місцевого самоврядування якесь природнє (загальноприйняте в європейських країнах) право, яке вкрай потрібне і якого немає в Україні та яке вирішується цим проектом? Загалом місцеве самоврядування має мати монопольне право на просторове планування своєї території. Всієї території, а не тільки населеного пункту. На жаль, в Україні досі такого права не визначено для територіальної громади, тому планувати територію за межами населеного пункту вона не може. Відтак, таке право необхідно якомога швидше надати органам місцевого самоврядування. Згаданий законопроект №4355 цю проблему не вирішує.

П’яте: чи вирішує законопроект №4355 питання щодо реалізації у майбутньому права обігу земельних ділянок сільськогосподарського призначення, чи хоча б створює можливості для запровадження цивілізованого ринку? Ні. Загалом це не є предметом цього законопроекту, але він не враховує концепції майбутнього можливого ринку земель сільськогосподарського призначення. Навпаки, позбавлення держави банку земель сільськогосподарського призначення ставить під загрозу запровадження регульованого ринку.

Невеликий відступ: а як на Заході?

Як ми уже згадували в першій частині цієї статті, у нас побутує думка, що держава дуже поганий власник і тому все має бути приватизовано і земля у цьому не виняток. Більшість земель у нас уже приватизовано, але ще залишається досить ласий шматок, близько 11 млн. га земель сільськогосподарського призначення, які зараз і є на кону у законопроекті №4355. Що з ними буде далі? Автори законопроекту та ті, хто їх підтримує досить часто посилаються на міжнародний досвід. Тому тут і нам варто згадати такий досвід. Ключем до розуміння ситуації щодо власності на землю сільськогосподарського призначення є те, що у більшості країн існує два суттєві обмеження: перше – сільськогосподарські землі на праві власності мають належати тим, хто працює на цій землі; друге – встановлюється верхня межа земельного банку в одні руки і вона в різних країнах може бути різною, як правило це близько 150 га.

У бастіоні приватної власності США 40 % земель належать державі. Серед сільськогосподарських земель 33 % земель належить фермерам на правах повної власності, 54 % ¾ часткової власності й 13 % ¾ на правах оренди[2].

В Ізраїлі – 91% сільськогосподарських земель належить державі, в Польщі, де навіть в комуністичні часи земля була у приватній власності сімей, 1,5 млн. га сільськогосподарських земель є державними. В Австралії з її безмежними просторами ще з кінця 19-го століття існує обмеження на максимальну величину земельного банку в одних руках і є закон про примусове відчуження (експропріацію) надмірно зконцентрованих в одних руках земель. Варто також зауважити, що в більшості розвинених країн Європи та Америки, щодо яких можна знайти інформацію у відкритому доступі існує дуже жорстке законодавство щодо розпорядження сільськогосподарськими землями. Фактично продається не земельна ділянка, а право на використання цієї ділянки в сільськогосподарських цілях. Так само жорстко визначаються умови оренди, встановлюється вилка для орендної плати, а в країнах, де такого обмеження немає, державний орган може перевірити обгрунтованість тої чи тої орендної плати. Ще жорсткіші вимоги і щодо дотримання правил експлуатації земель, збереження їх родючості, накладення санкцій за ерозію та виснаження земель.

В більшості країн Європи кінцевим власником сільськогосподарських земель має бути фізична особа, обіг земельних ділянок, як правило здійснюється за посередництвом державних органів, спеціально для цього визначених.

Наявність обмежень щодо власності на сільськогосподарські землі та їх обіг не є «соціалізмом» чи «обмеженням вільного ринку». Просто земля є специфічним об’єктом власності, який даний Богом і який не просто використовується власником у власних цілях, адже лише на землі енергія Сонця перетворюється у харчові продукти, без яких не може жити людина, тому земля, яка належить конкретній людині, водночас належить народові цієї держави і Людству.

Далі буде…

А. Ткачук

Підготовлено в рамках проекту “Експертна та інформаційна підтримка процесу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Фаза ІІІ”.

[1] Тут і далі використовуються тексти документів, які розміщені на сайті Верховної Ради України http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=58610

[2] http://library.if.ua/book/84/5972.html