Просторове планування, Green Deal і DNSH у регіональній політиці ЄС: практики та польський досвід впровадження

Короткий зміст. Ця стаття не є переказом відповідного законодавства ЄС, а радше робоча «мапа» трьох пов’язаних вимог – просторового планування, екологічного критерію DNSH і Європейського зеленого курсу – у тому вигляді, у якому вони застосовуються у політиці згуртованості, з проєкцією на завдання адаптації українського законодавства. Норму ЄС подано нейтрально; там, де йдеться про наслідки для України, це винесено в окремі блоки «Коментар (для України)», щоб відділити зафіксовану вимогу ЄС від позиції команди. Реквізити актів ЄС звірено за EUR-Lex, польських актів – за офіційними джерелами (ISAP, gov.pl). Документ слугує доказовою базою для наповнення сфери II Матриці відповідності.

ЧАСТИНА I. ПРАКТИКИ ЄС

1. Логіка інтеграції: простір, екологія і фінансування як одна система

У регіональній політиці ЄС просторове планування, екологічні вимоги та фінансування працюють не окремо, а як одна з’єднана система: кожна ланка спирається на попередню. Українська система влаштована інакше – ті самі три складові живуть кожна своїм життям, зі своїми відомствами, і ніщо не змушує їх звірятися між собою.

Каркас цієї системи – Спільний регламент, Regulation (EU) 2021/1060 (Common Provisions Regulation, CPR) від 24 червня 2021 року, який встановлює загальні правила фондів згуртованості на 2021–2027 роки. CPR не про те, «скільки грошей дати регіонам». Він задає процедуру, у межах якої ухвалюють будь-яке рішення про фінансування – від стратегічного програмування до відбору конкретного проєкту, – і саме в цю процедуру вбудовано і просторовий, і екологічний вимір.

Ця рамка тримається на кількох засадах. Гроші йдуть не за галуззю, а за територією та її баченням розвитку. Жоден проєкт не проходить, якщо завдає істотної шкоди довкіллю, – це умова допуску, а не побажання. І рішення ухвалює не одна інституція, а кілька рівнів влади разом із партнерами. Поодинці кожна теза звучить банально; сила європейської моделі в тому, що вони діють разом і підкріплені процедурою, а не деклараціями.

Коментар (для України). Для адаптації важлива не наявність в українському праві окремих аналогів цих інструментів, а відтворення саме зв’язку між ними. Якщо перенести будь-який елемент ізольовано – норма є, але ні до чого не прив’язана, – наявна неузгодженість нікуди не дінеться.

2. Просторове бачення як рамка: Territorial Agenda 2030 та ITI

У логіці CPR фінансування прив’язане до просторового бачення – до того, яким регіон чи громада бачать свій розвиток у просторі: де розміщуватимуться житло, де виробництво, де природоохоронні території, де інфраструктура. Це бачення формує не одне відомство, а кілька рівнів влади разом, за принципами багаторівневого врядування (multi-level governance) і партнерства, і саме воно визначає, куди підуть кошти фондів.

На стратегічному рівні цей підхід закріплено в Територіальному порядку денному 2030 (Territorial Agenda 2030), який міністри країн-членів, відповідальні за просторове планування, ухвалили в грудні 2020 року. Документ формулює те, що в українському обігу досі звучить неочевидно: розвиток території потребує не лише грошей, а узгодженої дії урядів, регіонів і громад навколо спільного бачення простору. Territorial Agenda 2030 юридично не обов’язкова, як регламент, – це політичний орієнтир, – але вона задає систему координат, у якій діють уже обов’язкові інструменти CPR.

Конкретний інструмент, що втілює цей підхід, – інтегровані територіальні інвестиції (Integrated Territorial Investment, ITI). Механізм CPR дозволяє зібрати кошти з різних фондів і секторальних пріоритетів під одну стратегію конкретної території. Логіка проста: якщо кілька рішень стосуються однієї території, вони мають ухвалюватися разом, під єдиний задум. Спершу територія отримує інтегровану стратегію, а фінансування різних фондів підтягується під неї, а не навпаки.

Коментар (для України). Український бюджетний процес побудований переважно на галузевих програмах, і в ньому немає одиниці, під яку можна було б зібрати кошти з різних джерел за логікою території, а не галузі. Причина не в браку грошей, а у відсутності самої рамки – узгодженого бачення простору, до якого фінансування могло б прив’язатися. Через це збільшення коштів на регіональний розвиток саме собою не обов’язково зменшує диспропорції.

3. DNSH: зміст і статус принципу «не завдавати істотної шкоди»

Принцип DNSH (Do No Significant Harm, «не завдавати істотної шкоди») вбудовано в CPR як наскрізний критерій: жодна програма чи проєкт, що фінансується з фондів згуртованості, не може завдавати істотної шкоди екологічним цілям. Статус вимоги тут головне – це умова допуску до фінансування, яку перевіряють до виділення коштів, а не після того, як шкоди вже завдано.

Адресність норми варто зафіксувати точно, бо від неї залежить розуміння механізму. У CPR DNSH закріплено у двох місцях: мотив 10 преамбули (він прямо відсилає до статті 17 Регламенту про таксономію, Regulation (EU) 2020/852) і стаття 9(4), за якою цілі фондів досягаються з урахуванням Паризької угоди, Цілей сталого розвитку ООН та принципу DNSH, «у повній відповідності до природоохоронного acquis Союзу». Сам принцип з’явився не в політиці згуртованості, а в таксономії: стаття 9 Регламенту 2020/852 визначає шість екологічних цілей, а стаття 17 – що вважати «істотною шкодою». Шість цілей наступні: пом’якшення зміни клімату; адаптація до неї; стале використання й охорона водних і морських ресурсів; перехід до економіки замкненого циклу; запобігання забрудненню; захист і відновлення біорізноманіття та екосистем.

На практиці DNSH працює на двох рівнях програмного циклу. На рівні програми держава-член ще до схвалення програми Європейською Комісією показує, що заплановані заходи відповідають принципу. На рівні окремої операції кожен відібраний проєкт проходить ту саму перевірку. Тобто це не разова «галочка» на вході, а наскрізний фільтр, що спрацьовує кілька разів – від стратегічного програмування до відбору конкретної операції.

Ще один суттєвий момент: DNSH не створює нового пласту регулювання, а спирається на наявне екологічне право ЄС. Перевірка на «незавдання істотної шкоди» – це, по суті, перевірка на відповідність конкретним екологічним директивам і природоохоронним обмеженням, зведеним в один критерій допуску до грошей.

Коментар (для України). Перенести DNSH – не означає дописати одну норму. Тобто зробити так, щоб наявні екологічні процедури (ОВД, СЕО, природоохоронні обмеження) працювали як вбудований критерій ухвалення рішення, а не як окрема експертиза заднім числом. Питання не в тексті норми, а в тому, на якій стадії вона спрацьовує.

4. Green Deal, Natura 2000 і СЕО: екологічна рамка, вбудована в рішення

Екологічні цілі, стосовно яких діє DNSH, походять із Європейського зеленого курсу (European Green Deal) – стратегічної рамки, ухваленої Європейською Комісією наприкінці 2019 року, що визначає кліматичні й екологічні пріоритети Союзу, зокрема кліматичну нейтральність до 2050 року. Ланцюжок тут послідовний: Green Deal задає напрям, таксономія переводить його в критерії сталості, DNSH робить ці критерії обов’язковою умовою фінансування.

У просторовому вимірі найкраще ілюструє вбудовану екологічну рамку мережа Natura 2000, створена на основі Директиви про природні середовища (Habitats Directive, 92/43/EEC) і Директиви про диких птахів (Birds Directive, 2009/147/EC). Важлива тут механіка, а не сам факт наявності природоохоронних територій – вони є і в Україні. За європейською процедурою будь-який план чи проєкт, що може істотно вплинути на територію Natura 2000, проходить обов’язкову оцінку наслідків ще до ухвалення рішення; якщо вплив негативний, дозвіл дають лише за суворо визначених умов. Природоохоронне обмеження вбудоване в саму процедуру ухвалення планувального рішення, а не існує поряд як окремий перелік заборон.

Окремо варто зупинитися на стратегічній екологічній оцінці (СЕО), бо її роль в ЄС і в Україні помітно різниться. В ЄС СЕО регулює Директива 2001/42/EC. Її предмет – плани та програми (проєкти – це вже ОВД), а головна характеристика – момент застосування: СЕО проводять під час підготовки плану чи програми та до їх ухвалення. Тобто в європейській конструкції СЕО за задумом діє на стратегічному рівні й ex ante – впливає на зміст рішення, поки воно ще формується. Показова й деталь про співвідношення СЕО з фінансуванням: у самій Директиві 2001/42/EC плани та програми, що співфінансувалися в межах відповідних програмних періодів структурних фондів, вивели з-під дії СЕО-директиви – саме тому, що вони й так проходили екологічну оцінку в програмному циклі. На рівні ЄС екологічна оцінка й фінансове програмування свідомо не дублюють одне одного, а зшиваються.

Коментар (для України). В Україні СЕО розглядають фактично як універсальну процедуру, що додається до стратегічних і планувальних документів. Формально це відповідає Директиві 2001/42/EC. Проблема в ролі: у нас СЕО працює переважно як окрема паралельна вимога, а не як інтегрований крок, зчеплений із баченням простору й DNSH, і без механізму, який виключав би дублювання оцінок. Європейський досвід показує зворотне: СЕО має бути вбудованою в підготовку рішення й узгодженою з рештою процедур, а не самодостатньою «оцінкою до всього». Це спостереження команди, а не кількісна оцінка з відкритих джерел; його треба підтвердити на етапі наповнення Матриці.

5. Проблема спроможності: застереження, яке дає сам ЄС

Європейська модель не бездоганна, і власний досвід ЄС містить застереження, що прямо стосується України. Інтегрована система з обов’язковим DNSH-скринінгом потребує серйозної адміністративної спроможності – кваліфікованих кадрів, методик, часу, аналітичного ресурсу. У кількох країнах-членах регіони й громади зі слабшою спроможністю скаржилися, що DNSH-скринінг обертається непропорційним тягарем: вимагає експертизи, якої в невеликих муніципалітетів немає, і гальмує доступ до грошей замість того, щоб його впорядкувати.

Європейська дискусія навколо DNSH принципу не заперечує – вона шукає баланс між суворістю критерію і реальною спроможністю виконувати його на нижчих рівнях влади.

Коментар (для України). Якщо перенести DNSH-критерій, не розбудувавши водночас спроможність громад і регіонів його виконувати, він майже напевно перетвориться на формальну вимогу, а не на робочий фільтр. Тому в пропозиціях блоку розбудова спроможності винесена окремим пунктом – як рівноправна умова нормативних змін, а не додаток до них.

Схема 1. DNSH у програмному циклі фондів ЄС

ЧАСТИНА II. ПОЛЬСЬКИЙ ДОСВІД АДАПТАЦІЇ

6. Чому Польща – доречний приклад для порівняння

Серед країн-членів ЄС саме наша сусідка Польща найкраще надається для порівняння з Україною, і не через географічну близькість. Причин три, і кожна робить польський досвід не просто цікавим, а прямо застосовним.

Перша – спільна стартова точка. Польща увійшла до ЄС у 2004 році з інституційною спадщиною, ближчою до української, ніж у «старих» членів: централізована планова традиція, галузеве бюджетування, слабка на старті культура міжрівневого узгодження. Шлях, який Польща пройшла звідти до повноцінної участі в політиці згуртованості, – це приблизно та сама відстань, яку належить подолати Україні.

Друга – правова традиція. Польща й Україна належать до однієї, континентальної правової сім’ї зі схожою будовою законодавства й роллю кодифікації. Тому польські рішення переносяться на український ґрунт із меншими викривленнями, ніж, скажімо, англосаксонські чи скандинавські.

Третя це актуальність. Польща підлаштовує свою систему під CPR 2021–2027 у тому самому програмному періоді, що й Україна. Ба більше – саме зараз вона проходить реформу просторового планування (закон 2023 року), тобто на практиці розв’язує ту саму проблему, яку ми діагностували як ключову для України: неузгодженість стратегічного й просторового планування. Ми маємо рідкісну нагоду спостерігати не готовий «зразок», а живий процес адаптації з усіма його труднощами – а труднощі часто повчальніші за успіхи.

7. Як Польща переклала рамку ЄС у національне право

7.1. Три опори системи

Польська адаптація стоїть на трьох законодавчих опорах.

Перша – імплементаційний закон (ustawa wdrożeniowa): Закон від 28 квітня 2022 р. про принципи реалізації завдань, що фінансуються з європейських коштів у фінансовій перспективі 2021–2027 (Dz. U. 2022, poz. 1079). Це прямий національний відповідник CPR: він встановлює систему інституцій, процедури відбору проєктів, моніторингу й контролю за фондами. Саме цей акт визначає, хто є інституцією управління, як працюють моніторингові комітети, як ухвалюють рішення про фінансування.

Друга – закон про політику розвитку: акт від 6 грудня 2006 р. про принципи проведення політики розвитку (консолідований текст – Dz. U. 2025, poz. 198). Він задає ієрархію стратегічних документів на трьох рівнях (держава, регіон, ґміна) і принципи координації політики розвитку – польський аналог рамки, яку в Україні виконує Закон «Про засади державної регіональної політики».

Третя – реформа просторового планування: закон від 7 липня 2023 р. про внесення змін до закону про планування та просторове освоєння та деяких інших законів (Dz. U. 2023, poz. 1688), чинний із 24 вересня 2023 р. Він і розв’язує проблему, центральну для української діагностики, – неузгодженість стратегічного й просторового планування.

Коментар (для України). Показовий уже сам факт окремого імплементаційного закону під CPR. Польща не обмежилася поправками до наявних актів, а ухвалила рамковий закон, який вбудовує процедури фондів у національне право. Для України це орієнтир: адаптація CPR потребує системного акта, а не розсипу правок.

7.2. Реформа планування: як зшивають стратегію і простір

До реформи польська система хворіла на те саме, що й українська: стратегічне й просторове планування йшли паралельно, і на практиці це виливалося в хаотичну забудову. Реформа 2023 року б’є саме по цьому.

Головна новація – загальний план ґміни (plan ogólny gminy), що заступає колишню «студію умов і напрямів просторового освоєння». Різниця не косметична. Стара «студія» була документом-орієнтиром; новий загальний план – це акт місцевого права, обов’язковий нормативний акт, що охоплює всю територію ґміни й ухвалюється тільки в цифровій формі. Його положення обов’язкові і для місцевих планів забудови, і для рішень про умови забудови.

Ключове для нас – вбудований механізм звірки. Загальний план розробляють на основі стратегії розвитку ґміни; стратегічні цілі отримують пряме просторове відображення через планувальні зони й параметри забудови. Рішення про умови забудови (decyzja o warunkach zabudowy, WZ), які раніше видавали доволі свавільно і які були головним каналом хаотичної забудови, тепер можна видати лише для територій, чітко визначених у загальному плані. Просторовий документ перестав бути декларацією й став фільтром, крізь який зобов’язані пройти конкретні рішення про забудову. Додатковий елемент – обов’язковий публічний містобудівний реєстр (rejestr urbanistyczny), норми про який набирають чинності з 2026 року.

Коментар (для України). Це майже пряма відповідь на нашу пропозицію про механізм взаємної звірки рівнів планування (Пропозиція 2 записки блоку). Польща закриває ту саму розбіжність двома ходами: надає просторовому документу нормативну силу і прив’язує до нього конкретні дозволи на забудову. Обидва ходи придатні для перенесення в українське містобудівне законодавство.

7.3. DNSH у польській системі

Принцип DNSH (польською – zasada nieczynienia poważnych szkód środowisku) Польща запровадила як наскрізний горизонтальний принцип фондів 2021–2027, що спрацьовує на двох рівнях. На рівні програмування кожна операційна програма проходила попередню оцінку DNSH (ocena DNSH); програму з ризиком порушення шести екологічних цілей таксономії Комісія не затверджувала. На рівні відбору проєктів принцип вписано в критерії оцінювання: заявник доводить відповідність DNSH уже в заявці на фінансування – через вимоги до енергоефективності, зелених закупівель, обмеження на певні типи інвестицій у зонах екологічного ризику. Оцінку робить інституція управління або проміжна інституція під час перевірки заявки, спираючись на національні та регіональні настанови, тобто на м’яке право.

Тут польський досвід дає не так зразок, як пересторогу. Перше системне узагальнення застосування DNSH у Польщі – аналіз Групи із зобов’язань горизонтальних принципів при Комітеті Угоди про партнерство, підготовлений організацією Polska Zielona Sieć (лютий 2025 р.), – фіксує кілька проблем.

Найголовніша закладена ще на рівні права ЄС. У CPR про DNSH сказано скупо – фактично в мотиві 10 і статті 9(4), – а в регламентах про ERDF, Фонд згуртованості та Фонд справедливого переходу лише в однаковому за формулюванням мотиві 6. Через цю стислість першоджерела на національному рівні виникли труднощі тлумачення: що саме й як перевіряти. У Польщі це вилилося в те, що на старті періоду бракувало центральної координації – оцінки DNSH для різних регіональних програм робили ізольовано, і критерії різнилися від регіону до регіону. Аналіз фіксує й помітний тягар доказування для заявників: вимоги DNSH важко звести до конкретних вимірюваних показників, а процедурний зв’язок між класичною оцінкою впливу на довкілля (OOŚ) і DNSH так і лишився до кінця не роз’ясненим.

Коментар (для України). Країна-член із двадцятирічним досвідом і розвиненою адміністрацією зіткнулася рівно з тими ризиками, які ми прогнозуємо для України: формалізм, різнобій критеріїв, тягар доказування для слабших бенефіціарів. Це емпірично підтверджує тезу про спроможність: перш ніж запроваджувати DNSH, потрібні централізовані єдині методики й роз’яснений зв’язок із наявними процедурами оцінки (ОВД, СЕО).

8. Інституційна архітектура: багаторівневість на практиці

Польська модель політики згуртованості децентралізована й багаторівнева; її рамку на 2021–2027 роки закріплено в Угоді про партнерство (Umowa Partnerstwa) з Європейською Комісією.

На національному рівні координує процес і водночас керує національними програмами Міністерство фондів і регіональної політики. На регіональному рівні головну роль відіграють воєводства: управління маршалків є самостійними інституціями управління для шістнадцяти регіональних операційних програм і самі контрактують кошти в межах виділеної квоти, погоджуючи програми напряму з Комісією. На місцевому рівні ґміни виступають бенефіціарами й об’єднуються для інтегрованих територіальних інвестицій (zintegrowane inwestycje terytorialne, ZIT) – польської версії ITI. Координацію між рівнями забезпечує Комітет Угоди про партнерство, а до моніторингових комітетів на національному й регіональному рівнях за імплементаційним законом 2022 року обов’язково входять представники місцевого самоврядування, соціально-економічні партнери та неурядові організації.

Коментар (для України). Самостійність воєводств як інституцій управління – принципова риса: регіони не отримувачі трансфертів із центру, а суб’єкти, що розпоряджаються значною часткою коштів згуртованості. Це орієнтир для української дискусії про роль обласного рівня в майбутній архітектурі фондів.

ЧАСТИНА III. ВИСНОВКИ ДЛЯ УКРАЇНИ

9. Замість підсумку

1. У політиці згуртованості ЄС просторове планування, критерій DNSH і фінансування – одна з’єднана система. Інструменти працюють не тому, що є, а тому, що вбудовані в саму процедуру ухвалення рішення: DNSH – умова допуску до грошей, просторове бачення – рамка з нормативною силою, СЕО – оцінка на етапі підготовки рішення. Переносити треба цей процедурний статус, а не назви інструментів.

2. Європейська логіка задає порядок: спершу узгоджене бачення простору як рамка; далі обов’язкові критерії на кшталт DNSH, вбудовані в цю рамку; і аж тоді фінансові інструменти, що її реалізують. В Україні порядок поки зворотний – гроші, критерії, бачення, – і вирівняти його треба, насамперед, бо на цьому грунтуються усі законодавчі пропозиції блоку.

3. Польща показує, що неузгодженість стратегічного й просторового планування – проблема розв’язна: досить надати просторовому документу нормативну силу і прив’язати до нього конкретні дозволи (реформа 2023 р.). Це працюючий механізм, придатний для перенесення, а не абстрактний ідеал.

4. Той самий польський досвід застерігає: навіть за наявної норми й сильної адміністрації DNSH буксує, якщо бракує центральної координації, єдиних критеріїв і методичної підтримки бенефіціарів. В Україні зі слабшою спроможністю цей ризик гостріший, тому розбудова спроможності має йти разом із нормою, а не після неї.

5. Українське законодавство має загальну рамку, схожу на європейську, але не забезпечує зв’язку між трьома регуляторними рівнями (стратегія, містобудівна документація, екологічні обмеження) і не вбудовує екологічний критерій у момент ухвалення рішення. СЕО в Україні працює як універсальна паралельна вимога, а не як інтегрований крок наперед, узгоджений із рештою процедур. Це головний предмет подальшої нормопроєктувальної роботи.

10. Зв’язок із Матрицею відповідності (сфера II)

Висновки документа прямо живлять наповнення сфери II Матриці. Заготовки рядків, подані в аналітичній записці блоку, після цього аналізу отримують підтверджений орієнтир ЄС і польський приклад для порівняння:

• Рядок «DNSH як обов’язковий критерій» – орієнтир ЄС: DNSH у CPR (мотив 10, ст. 9(4)) плюс таксономія (Reg. 2020/852: ст. 9 – шість екоцілей, ст. 17 – визначення істотної шкоди); польський приклад: інтеграція в критерії відбору проєктів через настанови інституцій управління. Пропозиція: закріпити як обов’язкову умову містобудівного погодження на вході.
• Рядок «Взаємна звірка рівнів планування» – орієнтир ЄС: Territorial Agenda 2030 і логіка CPR; польський приклад: загальний план ґміни як акт місцевого права з прив’язкою дозволів (закон 2023 р.). Пропозиція: надати просторовому документу нормативну силу й вбудувати механізм звірки зі стратегією та екологічними обмеженнями.
• Рядок «Просторове бачення як рамка фінансування» – орієнтир ЄС: ITI як механізм CPR; польський приклад: ZIT. Пропозиція: прив’язати фінансування регіонального розвитку до бачення простору території.
• Рядок «СЕО: інтеграція замість паралельності» – орієнтир ЄС: СЕО (Дир. 2001/42/EC) як оцінка наперед на етапі підготовки плану, зшита з програмуванням і без дублювання; Україна: СЕО формально відповідає директиві, але діє ізольовано й надто широко. Тип розриву – імплементаційний. Пропозиція: вбудувати СЕО в єдину процедуру звірки зі стратегією й DNSH, усунувши дублювання.
• Рядок «Спроможність як умова» – орієнтир ЄС: дискусія про тягар DNSH-скринінгу для слабших муніципалітетів; польський приклад: зафіксовані проблеми координації, різнобою критеріїв і темпу. Пропозиція: супроводити впровадження розбудовою спроможності й реалістичним перехідним періодом.

Ці зв’язки – прямий вхід у GAP-етап (грудень 2026 – січень 2027) і далі в нормопроєктувальний етап проєкту.

Реквізити актів ЄС підтверджено за EUR-Lex: Regulation (EU) 2021/1060 (CPR), ст. 9(4) і мотив 10; Regulation (EU) 2020/852 (Таксономія), ст. 9 (шість екоцілей) і ст. 17 (визначення істотної шкоди); Council Directive 92/43/EEC (Habitats); Directive 2009/147/EC (Birds); Directive 2001/42/EC (СЕО). Реквізити польських актів підтверджено за офіційними джерелами (ISAP / eli.gov.pl / gov.pl) станом на вересень 2026 р.

Схема 2. Три виміри: ЄС / Польща / Україна

Цей матеріал створено у рамках реалізації проєкту «Політика згуртованості в Україні: крок на зустріч з Європейським Союзом», який здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства» за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «Вступаємо в ЄС разом». Зміст цього матеріалу представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження».