Спростити чи програти: 5 головних очікувань громад від реформи управління публічними інвестиціями

Реформа системи управління публічними інвестиціями (УПІ) є однією з найбільших вагомих у сфері місцевого самоврядування за останнє десятиліття. ГО «Інститут громадянського суспільства» спільно з Всеукраїнською асоціацією об’єднаних територіальних громад та Всеукраїнською асоціацією громад провели масштабне всеукраїнське опитування 523 територіальних громад. Результати розкривають разючий парадокс: громади виконали своє домашнє завдання натомість держава, в особі відповідних органів, поки ще ні.

1. Репрезентативність вибірки: хто є суб’єктом реформи

Вибірка охопила 523 територіальні громади з усієї України – від прикордонних до деокупованих. Це не середній зріз: мова йде передусім про базовий рівень самоврядування, де реформа відчувається особливо гостро.

Таким чином, опитування відображає передусім реалії найменш ресурсно спроможного рівня – тих громад, для яких кожна помилка у реформуванні коштує найдорожче.

2. Виконання формальних вимог реформи: стан планувальних документів

Перший висновок опитування розвіює міф про пасивність місцевого самоврядування: громади активно виконують формальні вимоги реформи.

Але тут і виникає основний парадокс реформи. Одночасно з цим масовим плануванням – лише:

Решта 96,6%, або взагалі не можуть цього зробити (42,6%), або отримують лише часткову та нестабільну картину (53,9%). Держава вимагає від громад 3-річного планування публічних інвестицій, але сама не в змозі довести та гарантувати жодного передбачуваного фінансового горизонту.

“Громади сумлінно планують інвестиції на три роки вперед. Але що саме вони планують, якщо розмір субвенцій із держбюджету залишається непередбачуваним?”  

З аналізу даних опитування

Це не технічна неузгодженість — це системний розрив між вимогою знизу і відповідальністю згори. Реформа перекладає тягар планування на громади, не забезпечуючи їм належних інструментів, без яких якісне планування є неможливим.

3. Інституційний дефіцит: чому громади не готові до нових процедур УПІ

Другий критичний вимір – майже повна відсутність інституційної підтримки. Громади впроваджують реформу в умовах кадрового та експертного дефіциту.

Майже кожна друга громада зіткнулася із браком кваліфікації своїх посадовців, при цьому зовнішні ресурси – консультанти, АРР, волонтери  здебільшого недоступні. Агенції регіонального розвитку, на які покладалися певні надії, також не виправдали очікувань: лише 14,5% громад вважають їх повністю спроможними надавати підтримку.

Окремою проблемою є незрозумілість процедур центрального рівня. Критична частка – 41,5% опитуваних вважають ці процедури складними для розуміння, незнайомими або такими, що не матимуть реального впливу на долю поданих проєктів.

“Реформа впроваджена до того, як людей навчили реформу розуміти. Громади опинились сам на сам із новими вимогами, методиками й системами — без достатньої підготовки.”

З аналізу даних опитування

4. Оцінка ризиків реформи: топ-3 загроз 

Найбільш тривожним сигналом є не загальний скептицизм щодо реформи – він якраз помірний, а конкретні системні ризики, які громади вбачають у її сучасному вигляді. Нижче – антирейтинг загроз, сформований безпосередньо з відповідей 523 ОМС.

• 1 місце: Поглиблення асиметрії розвитку між великими/багатими і менш спроможними громадами через неможливість менших громад готувати, оцінювати та співфінансувати важливі проєкти (38,4%).
• 2 місце: Зростання витрат бюджетних коштів на додаткові етапи підготовки проєктів, проведення експертиз, тощо (25,8%).
• 3 місце: Втрата доступу до коштів МТД та міжнародних донорів через несумісність вимог донора і вимог УПІ до підготовки і реалізації проєктів (18,4%).

Водночас громади не відкидають реформу загалом: 45,9% вбачають у ній потенціал для покращення прозорості, 45,1% – шанс залучити іноземне фінансування. Але позитивний потенціал реалізується лише за умови, що правила гри стануть рівнішими для всіх.

Українським громадам критично потрібні публічні кошти для відновлення та розвитку. На жаль, державний бюджет сьогодні таких ресурсів не має, тому головний розрахунок іде на залучення фінансування з європейських фондів. Проте, на наш погляд, у нинішньому вигляді реформа УПІ не сприятиме належному доступу до цих ресурсів через суттєві відмінності від європейських процедур.

“Реформа УПІ може стати інструментом розвитку, якщо держава одночасно вирішить проблему нерівного доступу громад до ресурсів для підготовки якісних проєктів.”

З аналізу даних опитування

5. Що таке 5 млн грн для малої громади: контекст воєнного часу

54,5% опитаних громад виступають за спрощені процедури для проєктів вартістю до 5 млн грн, ще 45,3% – за повне збереження попередніх правил без процедур УПІ. Щоб зрозуміти, чому ця цифра є критичною, варто пояснити, що саме означають 5 млн грн для малої сільської чи селищної громади.

5 млн грн – це вартість базової інфраструктури безпеки в малій громаді. Це облаштування захисного укриття для населення, встановлення інверторної системи з акумуляторними накопичувачами або промислового генератора для критичної інфраструктури – школи, амбулаторії чи адміністративного центру.

Для громади з двома-трьома посадовцями в апараті це не амбіційний інвестиційний проєкт, це нагальна потреба виживання. Застосування до неї повного регуляторного пакету УПІ – преТЕО, експертні оцінки, інвестиційні ради – це адміністративне навантаження, яке фактично зупиняє доступ 523 громад до базового фінансування військової інфраструктури безпеки.

Тобто понад 80% громад виступають або за спрощення, або за збереження статус-кво. Це не запит на уникнення відповідальності – це запит на пропорційність регуляторного навантаження реальній спроможності громад.

6. Адвокаційні рекомендації: хто повинен діяти

На основі аналізу масиву даних сформульовано системний перелік рекомендацій із чітким визначенням адресата кожної з них. Отже пропонується:

Висновок: результати опитування як основа для політичних рішень

Дані опитування 523 громад свідчать: на базовому рівні місцевого самоврядування переважно виконано формальні вимоги реформи УПІ. Стратегії розроблені, плани затверджені, портфелі сформовані. Але реформа вцілому не завершена – вона зупинилась на півдороги і, відповідно, не досягає своєї мети.

Центральна влада задала у цій сфері правила гри, не забезпечивши ні передбачуваності фінансування, ні адекватної підтримки, ні диференційованого підходу до громад різної спроможності. Результатом є ситуація, яка ризикує стати не інструментом вирівнювання, а новим джерелом нерівності.

38,4% громад застерігають: потенційно, у такому вигляді, реформа поглибить розрив між великими і малими. Ця цифра – не скарга. Це системний ризик, зафіксований голосами тих, хто безпосередньо впроваджує реформу на місцях.

“Реформа УПІ може стати потужним інструментом розвитку. Але лише за умови, що Мінрегіон, Мінфін і профільний комітет ВРУ нарешті виконають свою частину домашнього завдання.”

Про дослідження

Всеукраїнське опитування проведено ГО «Інститут громадянського суспільства» у стратегічному партнерстві з Всеукраїнською асоціацією об’єднаних територіальних громад (ВАОТГ) та Всеукраїнською асоціацією громад (ВАГ).

Вибірка: 523 територіальні громади. 

Охоплення: усі регіони України, тилові, прикордонні та деокуповані громади. 

Розподіл: сільські (36,7%), селищні (29,8%), міські (33,5%). 

Кількість населення: 92,5% громад мають до 50 тис. мешканців.

Цю статтю створено ГО «Інститут громадянського суспільства» за підтримки Фонду «Аскольд і Дір», що адмініструється ІСАР Єднання в межах проєкту «Сильне громадянське суспільство України – рушій реформ і демократії» за фінансування Норвегії та Швеції. Зміст цієї статті є відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» та не є відображенням поглядів урядів Норвегії, Швеції або ІСАР Єднання.