Слідкуйте за новинами

Про законопроект «Про стимулювання розвитку регіонів (нова редакція)» №2023а від 04.06.2015

Дата: 19.03.2019

Про законопроект «Про стимулювання розвитку регіонів (нова редакція)» №2023а від 04.06.2015

Загальний огляд ситуації

Сьогодні питання формування та реалізації державної регіональної політики, підтримки регіонального розвитку регулюються законами «Про засади державної регіональної політики» (в редакції 2015 року), «Про стимулювання розвитку регіонів» (в редакції 2005 року), порядок та умови фінансування заходів регіонального розвитку визначається статтею 24-1 Бюджетного кодексу України (в редакції 2018 року).

Загалом юридичні рамки в цій сфері є сформованими, має місце реальна практика застосування поточного законодавства, яка виявила певні проблеми, які частково пояснюються суперечностями вказаних вище законів, які були прийняті в різний час і на різних концептуальних засадах та суттєвими викликами, що постали перед Україною впродовж останніх 5 років.

Закон «Про засади державної регіональної політики» «визначає основні правові, економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та організаційні засади державної регіональної політики як складової частини внутрішньої політики України» тобто є класичним рамковим законом, який визначає систему документів державної регіональної політики, систему та повноваження органів, що є суб’єктами регіональної політики, строки та порядок розробки планувальних документів, основні інструменти фінансування регіонального розвитку.

Закон «Про стимулювання розвитку регіонів» «визначає правові, економічні та організаційні засади реалізації державної регіональної політики щодо стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності територій» тобто також є з одного боку рамковим законом, а з іншого таким, що містить регулювання стимулювання окремих територій, які закон визначає, як «депресивні». Саме тому, потрібно гармонізувати ці два закони між собою, на основі більш пізнього та більш системного рамкового Закону «Про засади державної регіональної політики», що і передбачалось планами дій Уряду на 2016, 2017, 2018 роки, які так і не були реалізованими.

Законопроект «Про стимулювання розвитку регіонів (нова редакція)»

Законопроект «Про стимулювання розвитку регіонів (нова редакція)» №2023а, було зареєстровано у Верховній Раді України ще 04.06.2015 року і він не був розглянутим за цей час комітетами парламенту, щодо нього не було висновку Кабінету Міністрів України. Законопроект включений в порядок денний десятої сесії Верховної Ради України та 21 березня планується його розгляд на засіданні Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.

Пояснювальна записка до проекту показує причину, яка спонукала авторів на підготовку законопроекту «IV Жорстко встановлене нині діючим Законом від 08.09.2005 року № 2850-IV визнання депресивних територій за рівнем найнижчих або найвищих показників розвитку окремої території протягом достатньо тривалого періоду (3-5 років) призводить до відсутності ознак «депресивності». В умовах швидких змін економічної кон’юнктури таким вимогам, як правило, може відповідати лише одна територія відповідного типу за відповідний рік. Тим більше встановлення даним Законом поділу на промислові та сільські райони – це застарілий підхід, оскільки сьогодні таких територій у чистому вигляді майже не існує.»

Таке зауваження є цілком слушним, проте далі пояснювальна записка визначає мету ухвалення закону значно ширшою: «Метою ухвалення законопроекту є створення законодавчої основи для вдосконалення державної регіональної політики, яка повинна охоплювати значно більше коло питань, ніж просто підтримка дуже обмеженого кола депресивних регіонів (районів) внаслідок недосконалого чинного законодавства. Також в результаті ухвалення законопроекту буде запроваджено прозорий, ефективний і дієвий механізм ідентифікації та підтримки депресивних територій.» Таке широке визначення мети відразу вступає в конфлікт із дійсно рамковим законом «Про засади державної регіональної політики», який і визначає «законодавчу основу» державної регіональної політики.

  1. Тому нова редакція Закону «Про стимулювання розвитку регіонів» відповідно до проекту №2023а в частині «вдосконалення державної регіональної політики» не вирішує проблему узгодження між собою цих двох законів, а навпаки вводить значною мірою дублювання норм у цих законах з певними відмінностями, що точно ускладнюватиме їх застосування. Наприклад.
Закон «Про засади державної регіональної політики» Закон «Про стимулювання розвитку регіонів»(проект №2023а)
Стаття 7. Документи, що визначають державну регіональну політику

2. До документів, що визначають державну регіональну політику, належать:

1) Державна стратегія регіонального розвитку України;

2) План заходів з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку України;

3) регіональні стратегії розвитку;

4) плани заходів з реалізації регіональних стратегій розвитку;

5) інвестиційні програми (проекти), спрямовані на розвиток регіонів.

3. Розроблення документів, що визначають державну регіональну політику, здійснюється з урахуванням пріоритетів державної регіональної політики, визначених цим Законом, та документів державного прогнозування і стратегічного планування, визначених законодавством.

Стаття 3. Організація забезпечення державного стимулювання розвитку регіонів

З метою забезпечення реалізації державної політики щодо стимулювання розвитку регіонів затверджуються:

Кабінетом Міністрів України – державна стратегія регіонального розвитку;

Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідно Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з урахуванням норм, закладених у державній стратегії регіонального розвитку, спільних інтересів територіальних громад регіонів – регіональні стратегії розвитку.

 

  1. Ключовими нормами нової редакції законопроекту №2023а є норми, щодо визначення депресивних територій. Стаття 5 законопроекту передбачає можливість визнання депресивними – регіону, району, міста обласного значення. По-перше – визнання депресивним цілого регіону навряд чи є виправданим, оскільки в межах кожного регіону є центри зростання і є проблемні території, які не обов’язково можуть бути депресивними. По-друге, надання регіону статусу «депресивного» відразу викликатиме у потенційних інвесторів сумнів щодо доцільності входження в такий регіон. Практика показала, що ряд міст, щодо яких готувались пропозиції про надання статусу «депресивного» відмовлялись від такого ярлика.
  2. Автори законопроекту пропонують прямо в закон ввести низку показників, які мають надати можливість «прозоро, дієво і ефективно визначати депресивні території». «Для визначення територій депресивними використовуються 4 базові критерії: рівень господарської діяльності, рівень інвестиційної та будівельної діяльності, рівень фінансової забезпеченості, рівень соціального розвитку. Кожен з цих критеріїв характеризується наступними показниками:

рівень господарської діяльності:

– обсяг реалізованої промислової продукції на душу населення;

– частка інноваційно активних підприємств у загальній кількості промислових підприємств;

– обсяг валової продукції сільського господарства на душу населення.

рівень інвестиційної та будівельної діяльності:

– обсяг інвестицій в основний капітал на 1 особу;

– обсяг введеного в експлуатацію житла у розрахунку на 10 тис. населення;

– темп зростання (зменшення) обсягу виконаних будівельних робіт.

рівень фінансової забезпеченості:

– обсяг податкових надходжень до місцевого бюджету у розрахунку на душу населення;

– розмір дотацій у відсотках від загальних видатків місцевого бюджету;

– питома вага податкового боргу в загальному обсязі податкового боргу.

рівень соціального розвитку:

– приріст (зменшення) населення, % до початку звітного року;

– рівень зареєстрованого безробіття;

– середньомісячна номінальна заробітна плата працівників.»

На перший погляд така кількість ніби об’єктивних показників має дати точну ідентифікацію депресивної території, проте насправді ситуація значно різноманітніша. Наприклад, Іванківський та Поліські райони Київської області дійсно належать до проблемних територій – там найнижча в Україні щільність населення, тому показники на душу населення виробництва сільського господарства чи навіть промисловості можуть бути досить високими, а насправді ситуація там дійсно дуже складна. Наприклад такий показник, як обсяг податкових надходжень до місцевого бюджету на душу населення також не є дуже показовим, адже для територій з низькою щільністю населення з великими сільськогосподарськими виробниками частка податку на землю у місцевому бюджеті є високою і показник на душу населення також. Проте практика показує, що якщо у складі доходів місцевого бюджету знижена частка ПДФО чи єдиного податку з підприємців, така громада не є такою, що розвивається. Аналогічно і щодо інших показників.

  1. Включення в закон великого переліку показників, практика застосування яких не досліджена, так само, як і формул розрахунків не є кращою практикою норм проектування, оскільки виправити можливі помилки у законі можна лише законом, що є надто ускладненим. Саме тому такі питання регулюються підзаконними актами.
  2. Сумнівними є також інші норми: «З метою подолання стану депресивності територія має наступні пільги:
  • обсяг субвенції на соціально-економічний розвиток, що виділяється щорічно з Державного бюджету України на основі розрахунків центрального орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики множиться на коефіцієнт 1,5; (про яку субвенцію тут йде мова – не відомо);
  • першочергове право на участь в отриманні міжнародної технічної допомоги та, зокрема, коштів грантових програм; (міжнародна технічна допомога надається Україні на основі міжурядових чи навіть міждержавних угод, а не законом).
  1. Дещо дивним для депресивної території виглядає припис: «Органи державної влади та місцевого самоврядування депресивної території зобов’язані:
  • у місячний термін затвердити заходи щодо наповнення бюджету території, його збалансування та встановити внутрішній контроль за ефективним використанням бюджетних коштів. Такі заходи затверджувати щороку протягом дії статусу депресивної території.»

Що мали на увазі автори під заходами щодо наповнення та збалансування бюджету депресивної території? Якщо вона депресивна, то балансування бюджету здійснюється субвенціями з державного бюджету відповідно до законодавства і це поза компетенцією органів місцевого самоврядування такої території.

Висновок:

  1. Поява законопроекту №2023а є певною реакцією на відсутність законопроектів, які б мали гармонізувати закони «Про засади державної регіональної політики» та «Про стимулювання розвитку регіонів» і які мали б бути внесені на розгляд Верховної Ради України Урядом.
  2. Законопроект намагається удосконалити процедури визначення депресивних територій через введення в закон цілої низки показників, які б було просто ідентифіковувати. Проте реалії життя різних регіонів та територій в умовах ринкової економіки показують, що потрібно шукати для різних типів територій різні інструменти їх підтримки. Саме тому в Законі «Про засади державної регіональної політики» було визначено, що одним із пріоритетів державної регіональної політики є: «5) визначення проблемних територій у регіонах та реалізація державних заходів щодо вирішення проблем;», відтак у новій редакції закону «Про стимулювання розвитку регіонів» варто було б визначити типи проблемних територій та інструменти їх державної підтримки.
  3. З метою приведення у відповідність між собою законів «Про засади державної регіональної політики», «Про стимулювання розвитку регіонів», внесення відповідних змін до статті 24-1 Бюджетного кодексу України, Мінрегіоном протягом 2018 року було підготовлено цілий пакет законопроектів, у тому числі нова редакція закону «Про стимулювання розвитку регіонів», а також зміни до Податкового та Митного кодексів України, які уже пройшли всі узгодження в системі ЦОВВ, Урядовий комітет і готуються для розгляду на засіданні Кабінету Міністрів України. У цьому пакеті законопроектів немає поняття «депресивні території», натомість визначено 5 типів проблемних територій та різні інструменти стимулювання їх розвитку.

Виходячи із вище викладеного, законопроект №2023а не можна вважати таким, що заслуговує на ухвалення.

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

18.03.19