Чому закон має бути про «засади» держрегіонполітики, а не про «основи»

Впродовж 2008-2009 років нами – на той час фахівцями Мінрегіонбуду (у форматі міжвідомчої робочої групи під керівництвом В. Куйбіди та А. Ткачука за участю експертів та представників низки заінтересованих органів) – було розроблено проект базового закону «Про засади державної регіональної політики». Остання його версія [1] 2 грудня 2009 року розглядалася на засіданні Уряду, та на жаль, головно через неконструктивну позицію Мінекономіки, не була схвалена.
 
У 2010 році Мінрегіонбуд (вже за керівництва В. Яцуби, М. Сороки та С. Романюка) розробив (?) та оприлюднив «нову» версію законопроекту під назвою «Про основи державної регіональної політики» [2].
Наскільки дійсно новим є згаданий законопроект – це вже детально і аргументовано описано нами раніше [3] (насправді це не більш як невдале поєднання фрагментів текстів декількох наших старих версій з паралельним вихолощенням змісту).
Зараз – не про те. Предметом цього дослідження є лише нова назва законопроекту, точніше термін «основи», що його з якихось причин наші наступники застосували у назві замість терміну «засади». Власне ця гра термінів -чи не єдина їхня «новація».
Ніби й синонімічні терміни, однак суть, як завжди, у деталях …
Отже, 24 січня Президент України на засіданні Ради регіонів пропонує «до переліку реформаторських пріоритетів на 2011 рік віднести Реформу моделі управління регіональним розвитком» [4]. Відповідно, Рада регіонів ухвалює рішення [5], пунктом 1.4 якого уряду рекомендовано «розробити на базі законопроектів «Про засади державної регіональної політики» [6] та «Про основи державної регіональної політики» Закон, що відповідає європейським стандартам, нормам та принципам, і подати у першій половині 2011 року відповідний законопроект на затвердження Верховної Ради».
Далі, у дорученні Прем’єр-міністра України від 10 лютого [7] відповідне завдання міністерствам сформульовано вже трохи інакше: «Прошу розробити законопроект щодо визначення основ державної регіональної політики з урахуванням досвіду ЄС у цій сфері та подати його в установленому порядку Кабінетові Міністрів».
Чому ж Кабмін застосовує у своєму документі лише один з двох термінів і чому саме термін «основи»? Чому власне Мінрегіонбуд застосував саме цей термін у новій назві законопроекту і чи були належні підстави для зміни назви?
Нижче спробуємо відповісти на означені питання.
Необхідність ухвалення базового закону у сфері державної регіональної політики, яка по-суті є частиною внутрішньої політики держави, випливає із змісту ч. 5 ст. 85 Конституції України: «До повноважень Верховної Ради України належить: … 5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики». У Конституції термін «засади» застосовується більш як двадцять разів. Натомість термін «основи» у подібному значенні зустрічається у Конституції лише двічі (у ст. 92 стосовно основ державної служби та основ національної безпеки). Саме з огляду на це для базового законопроекту нами було обрано назву «Про засади державної регіональної політики». Цією ж логікою очевидно керувалася Верховна Рада щодо назви іншого нещодавно ухваленого закону «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» [8].
Разом з тим, з 2005 року діє Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів», перший абзац статті 3 якого починається словами: «Державне стимулювання розвитку регіонів здійснюється відповідно до основ державної регіональної політики…». Як бачимо, у цьому законі застосовано термін «основи (політики)», хоча у Конституції у цьому контексті вживається термін «засади», про що вже йшлося вище. До того ж, із змісту наведеного вище формулювання випливає, що якісь (?) основи державної регіональної політики мають очевидно чимось (?) бути визначені, що однак ні до 2005 року, ні після так і не було зроблено.
Усе стає на свої місця, якщо згадати, що розробленням закону «Про стимулювання розвитку регіонів» опікувалися деякі з нинішніх високопосадовців Мінрегіону. Видається, що саме вони і є авторами ідеї про зміну назву нинішнього законопроекту.
Дійсно, чому б не скористатися нагодою без зайвого розголосу усунути кричущу недоладність: закон «Про стимулювання розвитку регіонів» ніби вже шостий рік діє, а основи політики, відповідно до яких мало би здійснюватися таке стимулювання, досі не визначені!
Та й законопроект «Про основи…» після зміни назви ніби трохи більше став відрізнятися від створеного попередниками законопроекту «Про засади…» – хто ж вникатиме у фактичні відмінності їх змісту та оцінювати справжні переваги…
Ще один аргумент на користь застосування терміну «засади» випливає із загального аналізу практики законопроектної діяльності.
Аналіз показує, що Закони, у назві яких є термін «засади», як правило містять норми прямої дії [9], а закони, де застосовується термін «основи», як правило є суто рамковими, концептуальними, деклараційними [10].
Така традиція склалася не в останню чергу через те, що у законодавстві радянського періоду «Основами (законодавства)» називався «кодифікаційний акт, яким встановлюються основні загальні положення і принципи правового регулювання у відповідній сфері суспільних відносин … «Основи» формулювали і закріплювали в загальносоюзному масштабі обов’язкові для всіх союзних республік правила… були засобом загальносоюзної уніфікації законодавства, своєрідною моделлю для прийняття відповідних республіканських кодексів чи законів» [11].
Крім того, вже за часів незалежності в Україні «Основи» певний час залишалися однією з форм кодифікації законодавства. На сьогодні ще залишаються чинними два акти законодавства з такими назвами [12].
Така практика застосування терміну «основи» практично унеможливлює його однозначне трактування.
Таким чином, термін «основи» у законопроектній практиці застосовується у різних і дещо інших значеннях і контекстах, аніж термін «засади», причому у нашому випадку саме останній значно точніше відображає суть майбутнього закону і, крім того, цілком відповідає термінології Конституції.
З огляду на це, зміна назви законопроекту видається нам недоцільною і сумнівною як з точки зору обґрунтованості, так і з точки зору відповідності практиці застосування термінів.
Що дійсно доцільно було б зараз зробити – це зініціювати внесення змін до закону «Про стимулювання розвитку регіонів» принаймні щодо термінології. А ще краще – «вписати» згаданий закон окремим розділом у загальний закон «Про засади державної регіональної політики», принагідно гармонізувавши їх норми та знявши будь-які ризики різночитання їх положень.
Однак для цього слід спочатку визнати власні помилки, а це для декого – дуже важко. Як результат – гра термінами замість справжньої роботи над законопроектом.
До того ж часто-густо за такою грою криється примітивна бюрократична метушня, результатом якої є фактична обструкція реформам: вихолощення їх змісту, спроба підміни реальних системних рішень порожніми деклараціями.
У підсумку практично готова реформа системи управління регіональним розвитком загальмована вже більш як на рік.
 
І. Абрамюк, 25.03.2010 р.

---

[1] Ця версія законопроекту із деякими уточненнями та доповненнями подана у книзі: Регіональна політика: правове регулювання. Світовий та український досвід. Видання друге, доповнене / за заг. ред. А. Ткачука. – К.: Леста, 2011. – сс. 206-228
[2] Остання редакція (від 07.12.2010 р.?) – на сайті Мінрегіону за адресою: http://www.minregionbud.gov.ua/uk/publish/article/68893
[3] Див. згадану вище (у першій примітці) книгу, а також матеріали на сайті:
–       Стаття Ткачука А.Ф. від 24.01.2011 «ПРО ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ РЕГІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ» (http://www.www.csi.org.ua/www/?p=1662)
–       Аналітична записка Ткачука А.Ф. від 27.07.2010 «ПРО ПРОЕКТ ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ОСНОВИ ДЕРЖАВНОЇ РЕГІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ», ПІДГОТОВЛЕНИЙ МІНІСТЕРСТВОМ РЕГІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУ ТА БУДІВНИЦТВА УКРАЇНИ ВІД 17 ЛИПНЯ 2010 РОКУ» (http://www.www.csi.org.ua/www/?p=1336)
[4] Див.: http://www.president.gov.ua/news/19183.html
[5] Див.: http://www.president.gov.ua/news/19286.html
[6] Очевидно, мається на увазі законопроект народних депутатів України А. Матвієнка, М. Мартиненка, М. Трайдука, В. Баранова, зареєстрований у ВРУ за № 6462 від 01.06.2010 р. – він за змістом доволі близький до «старого» (нашого) проекту Мінрегіонбуду (див. вище другу примітку)
[7] Доручення № 6053/1/1-11 «До рішення Ради регіонів від 24 січня 2011 року»
[8] закон від 1 липня 2010 року № 2411-VI
[9] див. наприклад закони: «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 01.07.2010 № 2411-VI, «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV, «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21.12.2010 № 2818-VI, «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» від 13.10.1992 № 2673-XII, «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V
[10] див. наприклад закони: «Про основи містобудування» від 16.11.1992 № 2780-XII, «Про основи національної безпеки України» від 19.06.2003 № 964-IV
[11] Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: Укр. енцикл., 1998. – т. 4. – с. 340.
[12] «Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» від 14 січня 1998 року N 16/98-ВР (зі змінами) та «Основи законодавства України про охорону здоров’я» від 19 листопада 1992 року N 2801-XII (зі змінами)