Децентралізація по-французьки. (продовження друге)

Частина 6. Фіскальна децентралізація. Погляд з мінфіну.
Коли ви в Парижі під’їжджаєте до Мінфіну Франції, відразу стає зрозумілим, що це чи не найголовніше міністерство. Величезний комплекс будинків, які займають напевне два квартали. Тут є свій вертолітний майданчик, причал для швидкісних катерів, всі будинки з’єднані переходами. (Мінфін є дуже великим міністерством –  у ньому поєднуються класичні ЦОВВ – економіки, фінансів, промисловості, митниця, податкова…).
Бюджетна система Франції є досить складною, виходячи із складності та фрагментарності адміністративно-територіального устрою, який складається із 36782 комун/громад, 101 департаменту, 26 регіонів, 2600 міжмуніципальних об’єднань.
Принципи фінансових відносин у сфері місцевого самоврядування будуються на тому, що громади вільні витрачати гроші так, як вони вважають за потрібне для реалізації своїх повноважень, але встановлюється лише одне обмеження – бюджет має бути збалансованим. Борги у громадах можуть створюватись виключно для інвестицій.  Поточні витрати органів місцевого самоврядування не можна фінансувати за рахунок позик.
Надходження громад суттєво залежать від державних трасфертів.
В держбюджеті шляхом переговорів Мінфіну із МВС визначаються суми трансфертів для місцевого самоврядування. Далі ці трансферти йдуть органам місцевого самоврядування власне через МВС.  Загалом такі трансферти складають близько 100,6 млрд. євро на рік.
Перша частина – 50 млрд. йде на загальну підтримку громад (тепер, до завершення кризи, ця сума  буде фіксованою, не враховувати інфляцію). З цих грошей 40 млрд. загальна дотація на функціонування, що залежить від кількості населення.
Держава також надає дотації, як компенсацію втрат місцевих бюджетів від реформи оподаткування, а також дотацію на відшкодування ПДВ органам місцевого самоврядування, яке вони заплатили державі за послуги[1]. (дорога, будівля, басейн – все, що стосується будівництва об’єктів комунальної власності).
Фонд повернення ПДВ змінний, до кризи фактична  затримка з поверненням ПДВ в залежності від реалізації інвестиції складала до 2-х років. Тепер з початком кризи час затримки відшкодування скорочено до 1 року. Такий підхід потягнув нові державні видатки з поточного бюджету, але це збільшує інвестиційні можливості громад.
Компенсація втрат від місцевих податків виплачується, коли держава надала пільги по місцевих податках окремим особам чи категоріям осіб. Компенсація перераховується громаді, яка потім виплачує ці кошти, тим, хто звільнений державою від сплати цих місцевих податків. Якщо місцева рада сама звільнює від оподаткування, то їй ніяких дотацій з боку держави не має.
Ще одна дотація – дотація на виконання додаткових компетенцій. Тобто, якщо органам місцевого самоврядування передано якесь повноваження, то під нього надаються додаткові кошти у вигляді часток від державних податків. Наприклад внутрішній податок на споживання нафтопродуктів, частина його може бути передана у громаду чи регіон, в залежності кому передано нову компетенцію.
Проте в останні роки, виходячи із слабкості громад, більшість компетенцій передавались на департамент та регіон, а не у громади. Наприклад компетенції щодо коледжів, управління місцевими потягами, транспортом передавались на департаменти та регіони.
Найбільше дискусій викликала передача компетенції із соціального захисту від держави на департамент – допомога по безробіттю, та допомога людям похилого віку. Великою проблемою тут стало те, що податок на користування нафтопродуктами, який передали у сумі, що відповідав витратам на момент передачі компетенції,  тепер не покриває реальних видатків на соцзахист, оскільки у зв’язку  з кризою кількість споживачів допомоги зросла і відтак передана сума податку є меншою ніж реальні видатки на ці компетенції.
Сьогодні не має закону, який би передбачав повернення компетенції від органів місцевого самоврядування до держави. Тому сьогодні є конфлікти між департаментами та регіонами із державою, оскільки витрати цих АТО є більшими, ніж кошти, що були передані від держави.
Що стосується податків, які надходять органам місцевого самоврядування, то тут досить складна ситуація, оскільки ці податки суттєво відрізняються від українських реалій. Місцеві громади донедавна мали 4 основних податки: професійний, на проживання, на власність, на забудовані та не забудовані земельні ділянки. Податок професійний був фактично додатковим податком на реальний бізнес, його сплачували в основному підприємства, і складався цей податок  з двох частин – податку на земельну ділянку та капітал. Реформа оподаткування фактично скасувала професійний податок, аби зменшити оподаткування інвестицій і поліпшити ситуацію у конкурентній боротьбі французьких виробників із подібними в інших державах.
Місцеві громади є на загал досить великими інвесторами, адже навіть  в 2010 році здійснили 50 млрд. інвестицій. Вони зараз є найбільш суттєвим інвестором у Франції.
Якщо подивитись витрати місцевих бюджетів на різних рівнях АТУ, то 50% бюджету департаментів складають витрати на соціальну допомогу: сім’ям та дітям, безробіття, людям літнього віку. На регіональному рівня  основною статтею витрат є  економічний розвиток – 52%,
У комунах найбільшими статтями витрат є: послуги – 38%(містобудування, сервіси міські, охорона довкілля); 20% – міські вулиці; 12% – освіта; 5% – інші витрати.
Зараз у Франції відбувається процес переосмислення способів бюджетного вирівнювання. Планується заміна дотацій вирівнювання з державного бюджету на дотації вирівнювання із спеціального фонду.
Після 2012 року буде спеціальний фонд, куди багаті комуни будуть перераховувати кошти для підтримки бідних комун. Ці кошти будуть використовуватись на рівні об’єднань комун. Дебати щодо цього закону йшли більше року, для цього було проведено гарячі дебати в комітеті, у якому були представлені депутати, мери, місцеві депутати, державні службовці. Там узгодили критерії, хто має платити і хто має отримувати кошти з цього фонду. Це складне політичне рішення, не стільки більшості і опозиції, як територіальних еліт і їх впливу на національних політиків.
Проте це рішення має сприяти інтеграції французького простору і стимулювати комуни до об’єднання з іншими, адже отримати кошти із фонду можна лише за умови входження комуни у об’єднання комун. Це виглядає досить логічним, адже уже в об’єднанні комун відбувається певне вирівнювання можливостей та стимулювання розвитку більш слабких комун.
Міністерство фінансів Франції щодо фінансування місцевого самоврядування тісно працює із Міністерством внутрішніх справ, де є спеціальне бюро управління ресурсами місцевих громад.
Бюро відповідає за фінансування усіх АТО з державного бюджету. ОМС мають обов’язкові повноваження та можуть взяти додаткові повноваження, але за однієї умови, якщо це відповідає публічним місцевим інтересам і не конфліктує з іншими публічними інтересами. Все, що не належить до державних повноважень може бути взято до провадження органами місцевого самоврядування. Громади з часом набувають все більш повноважень. Закони про децентралізацію уточнили, які галузі не є монополією держави і можуть братись до провадження ОМС.
Вільне управління громад базується на їх власних ресурсах. Таких ресурсів є кілька типів: фіскальні(місцеві податки: на проживання та на власність), а також непрямі податки – на нафтопродукти та страхові договори. Ці податки складають близько 50% усіх ресурсів.
Передача повноважень від держави супроводжується або передаванням частини податків, або збільшенням державних дотацій. Дотації не регулюються місцевими владами і складають близько 30% ресурсів громад. Ще одним важливим ресурсом  є європейські фонди.
Державні дотації надаються за законом про бюджет. Існує два типа вирівнювання: вертикальне та горизонтальне. Вертикальне – це державні гроші, які надаються з бюджету у вигляді загальної дотації (останні 2 роки вона зафіксована і не зростає через кризу). Сума коштів дотації залежить від чисельності населення, площі – це все йде автоматично. Друга складова – вирівнювання, розподіляється серед громад, які потребують додаткових ресурсів. Мета цієї дотації вирівняти нерівності в певній групі громад.
Закон визначає критерії для отримання такої дотації, а адміністрація через ці критерії розраховує для кожної громади суму дотацій, що   має бути.
Співробітництво держави та місцевого самоврядування у сфері фінансів забезпечується через функціонування такої інституції, як Комітет з місцевих фінансів, який  складається на паритетних засадах з парламентарів та місцевих депутатів і де обговорюються основні підходи до бюджетного вирівнювання.
Політика вертикального вирівнювання є пирогом, що розділяється за чіткими та зрозумілими критеріями.  Щороку вертикальна дотація все зростала. Комітет з місцевих фінансів вирішував як буде збільшуватись дотація. Тепер, як ми уже бачили вище, зростання заморожено на період кризи.
Протягом кількох останніх років стало зрозумілим, що вертикальна система вирівнювання не діє так ефективно, як раніше, оскільки в держави не стало коштів через кризу, та було скасовано професійний податок, який замінили іншими податками. Частина комун втратила серйозні надходження з цього податку, а інші навпаки отримали зайві ресурси.
Тому було запропоновано горизонтальне вирівнювання: кошти, які збираються з багатих громад, розподіляються серед бідних. Тут є проблеми, оскільки є не тільки ті, яким слід дати кошти, а й ті, з яких слід кошти забрати, а віддавати кошти не дуже хочеться.
Комітет з місцевих фінансів організовує роботу з узгодження підходів до горизонтального вирівнювання. МВС надає методичну підтримку. Було створено фонд вирівнювання серед департаментів. Тут головним є податок на відчуження нерухомості. Було проведено оцінку податку на відчуження по всіх департаментах. З тих департаментів де цей податок найбільший частину забрали і передали біднішим департаментам.  Цей фонд створили в 2010 році і його розмір  склав 450 млн.
Тепер створюється фонд вирівнювання серед комун. Вимірюється багатство комун, визначається середній рівень і з багатих стягується ресурс, який передається бідним, але і тут є обмеження, пов’язані із членством комун у об’єднаннях.
В наступному році(2013р) буде створено фонд вирівнювання для регіонів, за аналогією фонду для департаментів.
Зараз у Франції проходять дебати щодо розширення фінансової автономії комун – право встановлювати нові податки чи нарощувати ставки податків. Фінансова автономія у Франції є вищою ніж у Німеччині чи інших країнах Європи.
Але і тут слід дуже уважно підійти до такого розширення права щодо податків, аби не накласти додаткові обтяження на місцевий бізнес, які призведуть до виходу бізнесу із громади.
Не зважаючи на досить складу та почасти не зрозумілу для українців систему децентралізації фінансів у Франції, самі французи вважають, що їм вдалось досягнути досить багато позитиву у цьому напрямі, хоча деякі дивуються – невже це все працює?
Попри те, що у Франції, не зважаючи на два етапи децентралізації державної влади, які стартували в 1982 та 2000 роках, так і не було проведено системної реформи адміністративно-територіального устрою і скорочення комун, реально ситуація виглядає суттєво іншою. Практично всі французькі комуни поступового передали свої повноваження різним формам між комунального об’єднання, що частково замінило собою реформу. При цьому було забезпечено умови, аби не відбулось віддалення органів влади від громадян завдяки широкому поширенню демократії участі.

---

[1] Дуже цікавий досвід. ОМС має право на відшкодування ПДВ, якщо за бюджетні гроші виконані підрядником роботи чи надані послуги, за які ОМС сплатив ПДВ.