Слідкуйте за новинами

Децентралізація по-французьки.

Дата: 27.12.2011

Замість вступу.

Вже багато років поспіль в Україні продовжують говорити про нагальність реформи адміністративно-територіального устрою. За попереднього уряду навіть було ухвалено Концепцію реформи місцевого самоврядування в Україні а також план її реалізації, який передбачав до 2012 року здійснити всі підготовчі роботи і провести перший етап реформи. Проте із зміною уряду ситуація щодо реформи також суттєво змінилась.

Протягом 2010 року влада спочатку вибудовувала свою жорстку «виконавчу вертикаль», потім втягнулась в адміністративну реформу, і уже 2011 рік закінчується, а жодного пункту плану реалізації концепції реформи місцевого самоврядування так і не було виконано.

Ще у посланні Президента Януковича В.Ф. до Верховної Ради України в 2010 році було вказано, що до кінця 2010 року буде ухвалено два нових закони у сфері реформи управління в територіях: «Про місцеве самоврядування» та «Про місцеві державні адміністрації». Проте і це завдання Президента не було виконане.

В 2011 році Президентом знову було озвучено декілька тез, щодо реформування у згаданій сфері, але …

Всі ці потуги завершились реєстрацією у Верховній Раді України нового урядового законопроекту «Про об’єднання громад» від 14.12.2011 року.

Аналіз причин появи цього законопроекту та його змісту потребує окремої розмови, але головна ідея, яку сповідує цей закон – спробувати стимулювати громади до добровільного об’єднання, правда спосіб та умови стимулювання законопроект  опускає.

В цей час відбувається «оптимізація» територіальних органів центральних органів виконавчої влади (змінюється територія їх юрисдикції) та бюджетних установ (закриваються дільничі лікарні, амбулаторії, ФАПИ).

Всі визнають, що у нинішньому вигляді система публічного управління на регіональному, районному та особливо місцевому рівнях є не ефективною, підлягає негайному реформуванню, але знову і знову реформа відкладається, а тепер шукається альтернатива такій системній реформі у міжмуніципальному співробітництву: нехай малі громади заключають угоди про співробітництво з великими і вирішують свої проблеми.

Для Української влади, народних депутатів, спеціалістів різних міністерств традиційно позитивним виглядає досвід Франції. Система влади в Україні досить подібна до французької моделі, а відтак і система місцевих державних адміністрацій також запозичена від французів, угоди з регіонального розвитку, кі заключає український уряд з обласними радами, також французький продукт.

Проте не завжди те, що добре для Франції адекватно працює в Україні.

Що стосується самоврядування, то наше самоврядування сьогодні має багато спільного із французькою ситуацією до реформи 1982 року. За цей час французи в частині децентралізації пішли дуже далеко, хоча і сьогодні в Європі їхню систему вважають найбільш централізованою.

Децентралізовуючи власну систему публічної влади французи так і не спромоглися на реформу адміністративно-териоріального устрою і в них досі найбільш подріблені у Європі комуни. Цей приклад часто наводять в Україні противники реформи. І от 12 грудня українська делегація, у якій були представлені дуже різні люди з різних міністерств, органів місцевого самоврядування, народні депутати та українські експерти Ради Європи відбули до Франції за досвідом.

Частина 1. Рада Європи та французькі реформи децентралізації

Рада Європи, що організувала поїздку відразу почала накачувати різноманітним освідом реформ у різних країнах, передусім Польщі, Швеції і звичайно Франції.

Якщо польський та шведський досвід базується в основному на зміні територіальної основи органів місцевого самоврядування на рівні закону, а відтак зменшення кількості громад, районів та регіонів, то новий французький досвід є досить оригінальним. Не змінюючи територіальної основи(території юрисдикції) комуни, не змінюючи їх повноважень, відбувається передача багатьох функцій від одних комун до інших, або їх об’єднанням, а також передачею і від держави повноважень на рівень таких об’єднань.

Професор Марку про французькі реформи у сфері децентралізації.

У Франції в останні роки проводяться реформи АТУ за своїми рецептами, в основному через міжмуніципальну кооперацію. Всі рівні АТУ у Франції згідно Конституції можуть мати органи самоврядування та автономний бюджет. Жодний орган місцевого самоврядування(МС) не має ніяких повноважень щодо іншого органу МС на нижчому рівні АТУ.

Муніципалітет(тут і далі мова йде про комуну та її органи) має право втручатись в усі справи, які стосуються проблем місцевого населення. З грудня 2011 року запроваджено координацію зусиль між різними рівнями АТУ.

У Франції 36 тисяч муніципалітетів. Проте ситуація тут така, що  95% населення живуть в урбанізованих територіях – містах та їх околицях. І надмірно велика кількість комун є дуже малими чисельно, аби виконувати всі функції МС.

Аби побороти фрагментацію на місцевому рівні існує цілий ряд практичних рішень, пов’язаних із наданням послуг. Перш за все муніципалітети розвивались надаючи індивідуальні послуги населенню через кооперацію, при чому така кооперація з’явилась ще десь в кінці 19-го століття. Проте Франція довгий час була дуже централізованою державою.

Децентралізація реально почалась в 1982 році, коли повноваження префектур почали передаватись муніципалітетам, які в свою чергу передавали право на надання послуг бізнесу.

Більшість послуг населенню почали надаватись людям приватними компаніями через систему контрактів. Зараз понад 75% подання води забезпечують приватні компанії. Аналогічна ситуація і у вивезення сміття, а також в інших послугах, зокрема транспортних.

Держава постійно намагалась стимулювати, аби послуги надавались на тих рівнях, де забезпечується їх максимальна ефективність. Закон від 1966 року передбачав створення органів МС, що надають послуги кільком муніципалітетам.

Це фактично понад муніципальні органи, що дають змогу розвивати території різних муніципалітетів. Фактично таким органам передавались повноваження органів МС комун, а відтак і бюджетні ресурси.

Зараз діє 2700 міжмуніципальних органів, які об’єднали понад 95% муніципалітетів. Ці  органи мають право збирати податки, розробляти стратегії, вирішувати питання сміття і т.п. Зараз такі над муніципальні органи формуються фактично не прямими виборами, через ради муніципалітетів.    На наступних муніципальних виборах мешканці будуть обирати ці міжмуніципальні органи прямо, що значно посилить їх легітимність.

Фактично зараз у Франції де факто створено новий рівень адміністративно-територіального устрою – об’єднання комун із своєю територією юрисдикції, своїм представницьким та виконавчим органом і своїм бюджетом.

Для прикладу: У місті Ліль 200 тисяч населення, але сам Ліль входить у міжмуніципальне об’єднання, де створено міжмуніципальний орган, який  діє на 1 млн. населення, яке охоплене 88 комунами(від малих до великих).

Не зважаючи та те, що в таких об’єднаннях є найбільші комуни, вони не мають більшості у представницькому органі такого об’єднання. Така ситуація відповідає  закону 2010 року, за яким не можливо одній мерії мати більшість міст у міжмуніципальній раді. Члени цієї ради  зараз обираються місцевими радами, але з нових виборів виборці будуть прямо обирати членів цієї ради.

Ця міжмуніципальна рада має досить багато повноважень, зокрема відповідає за планування, громадський транспорт, збір та переробку сміття, каналізацію та воду, міські дороги(крім вулиць у містечках), будівництво шкіл, розвиток, створення промислових зон, виділення для них землі.

В свій час, 80-ті роки минулого століття у Франції було введено контракти між державою та регіоном для виконання проектів держави в регіонах.

На початку в 1982 році контракти вводились, як стимулювання економічного розвитку, головно для координації програм між місцевими органами влади та державою. Зважаючи на не дуже велику ефективність цього інструменту, було декілька ініціатив ліквідувати контракти в 1986, 92, 2003 роках. Причинами таких підходів було не виконання контрактів, а також те, що при управлінні держбюджетом контрактні зобов’язання були першочерговими, тому всі намагались вкласти туди все, що можливо, що вело до розмивання пріоритетів. (ще більш заплутана ситуація з контрактами в Україні, адже у нас області не мають своїх бюджетних ресурсів для свого розвитку, тому в контракти включається все, що завгодно. З боку держави ситуація аналогічна – бюджет не має рядка на контракти, тому закриваються вони різними коштами різних розпорядників за державними бюджетними програмами) Аби залишити контракти певним інструментом захисту інтересів держави у регіони, починаючи з 2006 року зменшили розмір контрактів, аби вони були сконцентровані на невеликій кількості пріоритетів. Також  стали використовуватись кошти структурних фондів ЄС. Тепер контракти ідуть на підтримку виконання проектів розвитку. Однією з основних проблем контракту в Україні стало фактично контрактування з Уряду з ОДА, оскільки облрада не має власного виконавчого органу. Також має місце слабкість регіональної участі при розробці проектів регіонального розвитку.

У Франції контракти добились певного успіху бо регіональні органи брали участь у прийнятті рішень щодо регіональних контрактів і мали для цього власні ресурси.

Частина 2. Великий Страсбург

Страсбург сьогодні – це другий після Брюсселю центр об’єднаної Європи. Хоча можливо роль Страсбурга ще більш велика в стратегічному плані, адже тут крім Європарламенту розміщується ще й Рада Європи, яка об’єднує усі європейські держави.

За українськими мірками Страсбург самодостатнє, багате місто, що може обходиться без участі в міжмуніципальній кооперації чи об’єднаннях комун. Тільки Різдвяний ярмарок відвідує понад  – 2 млн. туристів і який дає місту 160 млн. євро обороту. До того ж тут понад 60 диппредставництв, не кажучи вже за структури Ради Європи та Євросоюзу.

Насправді ж ситуація зовсім інша. Страсбург входить до складу міжмуніципального об’єднання – агломерації, яка складається із 25 комун та має власну міжмуніципальну раду, яка управляє значною кількістю справ на території Страсбурга та ще до 25 муніципалітетів.

Рада Стразбурзької агломерації складається із місцевих(комун) депутатів, що призначаються радами цих муніципалітетів.

В Ельзасі , як департаменті є 600 комун. Департаменти складають регіон. Регіон є проектною структурою, що займається розвитком регіону. Департаменти займаються соціальними питаннями. Об’єднання комун займаються окремими питаннями:сміття, водопостачання, дороги … Комуни відповідають за все, але не все можуть зробити, тому і передають свої повноваження та ресурси на рівень об’єднання.

І що зовсім дивно, міськрада Страсбурга позбулась свого виконавчого органу загалом. Ці повноваження змінює виконавчий орган агломерації, за що Страсбург платить йому кошти!

Чи можна уявити собі в Україні ситуацію коли Одеська міська рада відмовилась від власного виконкому, а передала повноваження виконавчому органу «великої Одеси», яка складається із власне Одеси, Іллічівська, Южного, Таїрова і т.п.?

Для сучасної Франції це цілком природнє явище. Але в ситуації, коли частина повноважень відходить на рівні, що знаходяться далі від людей, виникають проблеми відчуження депутатів від виборців, влади агломерації чи навіть міста, від проблем кварталу чи вулиці.

Відтак у цій ситуації супер важливим стає залучення громадян до вирішення значної низки місцевих питань – реалізації права на місцеву демократію.

Частина 3. Місцева демократія.

Як пояснив нам Віце-мер Страсбурга, який водночас очолює комісію в агломерації, місцева демократія з’явилась, як результат розчарування виборців, які побачили, що між виборами депутати не цікавляться думкою людей.

Це саме побачив і законодавець, що призвело до появи закону, за яким для міст понад 80 тисяч визначено, що у них мають створюватись ради кварталів(щось на зразок самоорганізації населення, але з іншими завданнями і повноваженнями).

Що стосується сусідів Франції, то тут щодо демократії участі є різні підходи.

Іспанці місцеву демократію починають втілювати з дитинства. Фактично це результат угоди між лівими та правими, аби не відновився фашизм, тому таке виховання демократії важливе.

В Німеччині місцева демократія з’явилась серед суспільства в образі народного обговорення після війни, коли почали будуватись перші АЕС.

В північних державах Європи місцева демократія є природньою складовою суспільства без врахування думки якого ніяких реформ провести не можна.

Ми всі живемо на планеті, яку ми й маємо захищати. Природні копалини зменшуються, що неминуче вестиме до перелаштування життя, а значить його глибокого реформування. Такою реформою є децентралізація. Щоби це дало добрі плоди, слід аби громадяни розуміли своє легітимне місце в цій децентралізації.

Слід чітко розуміти, хто приймає рішення не зважаючи на те, хто веде дебати. Люди мають розуміти., що їх думка є важливою для місцевої влади, їх не просто слухають, але й чують. Саме тому у  Страсбурзі також  впровадили такий інструмент демократії участі, як квартальні ради – 10 кварталів. Ради кварталів мають організаційні та фінансові засоби для роботи. Рада міста встановила принципи функціонування цих квартальних рад. В ці квартальні ради не включено міських депутатів. Ради складаються з трьох колегій: громадян, асоціацій та професіональних працівників(в першу чергу це архітектори, урбаністи, куртурологи, тощо).

Колегія громадян обирається шляхом жеребкування із виборчого списку та списку добровольців, аналогічно жеребкуванням створюється колегія асоціацій. Жеребкування забезпечує уникнення політичного впливу. Через ці ради громадяни фактично здійснюють експертизу проектів, що реалізовуються у кварталах. Висновки квартальних рад подаються до міської ради, де приймаються рішення, як додаток до проекту рішення. Уже всі  побачили, що цей публічний діалог коштує не дорого, а громадяни досить ощадливо ставляться до витрачання публічних коштів. Квартальні ради створюють свої незалежні комісії, що розглядають проекти, робота висвітлюється на сайті ради громади.

Дебати щодо певної проблеми проводяться у визначений час, висновки за результатами діалогу є важливими для вирішення питання дебатів і є завершенням дебатів – громадського консультування. Квартальні ради чудово пристосовані до дебатів. Але ці ради не пристосовані до більших проектів – наприклад створення нового кварталу. Для таких речей було створено іншу структура – проектне ательє(група). Французи називають ще таку інституцію, як атель’є мрій. Адже це стосується серйозних питань майбутнього розвитку, що виходять далеко за межі кварталу, а той міста.

При цьому міська рада визначає географічний периметр нового проекту. Новостворене атель’є, може включати квартальну раду та передбачає включення  інших людей, які цікавляться цією темо і є спеціалістами чи активістами.

Отже зміна масштабності питання потребує зміну підходів до обговорення нового масштабного проекту.

Залучення громадян до проектів розвитку та їх обговорення створює довіру громадян до депутатів. Громадяни  стають більш впевнені, що депутати враховують їхні думки .

Наприклад була дуже цікавою тема «автомобіль у місті» – викиди, пробки, проблема стоянок і т.п.  Що робити з автомобілями? Вони приносять проблеми, але водночас без автомобілів сучасне життя важко уявити.

Це складне питання не тільки для кварталів, а ширше міста – агломерації,  міського архіпелагу. Зменшити кількість авто на одиницю площі пропонувалось по-різному. Тут йшлось про два варіанти – розширення міста чи навпаки звуження міста. Для цього створили нову структуру – ательє мрій, яка й мала виробити рекомендації.

Цікаві знахідки тут себе уже показали. Так для того, аби люди більше пересіли на громадський екологічний транспорт – трамвай було зроблено таку справу: для трамваю не має червоного світла, при під’їзді до перехрестя автоматично перед трамваєм включається зелене світло, а по трамвайним коліям не їздять автомобілі. Це призводить до того, що трамвай ходить з точністю до секунди і найшвидше серед усіх видів транспорту. Також було обмежено кількість парковок у будинках, що також скоротило кількість автомобілів. На 100 квартир має бути паркінг на 50 машиноміст(раніше норма була 120). Це тисне на людей, аби вони не купували зайвих автівок.

Чим менше автомобілів тим більше місця. Але потрібна заміна автомобілям. Саме тому йде розвиток трамваїв та велосипедного руху. Також впроваджено цікаву ініціативу, як  «спільний автомобіль». Створюється асоціація людей, яка купує авто, а члени асоціації користуються авто, лише тоді, коли їм потрібно. Авто стоїть в кожному кварталі, члени асоціації через інтернет резервують авто на потрібний час, отримують код та можуть користуватись тоді, коли потрібно.

Такі, на перший погляд, не дуже сприйнятні для людей рішення, у випадку їх прийняття самими людьми за результатами публічних обговорень стають рішеннями громади і тому виконуються без примусу і дають добрі результати.

Частина 4. Метрополія, агломерація та об’єднання комун

Як ми уже бачили в попередніх частинах, децентралізація по-французьки має свою специфіку, адже відбувається вона не тільки чи не стільки на різні рівні адміністративно-територіального устрою, а на рівень об’єднання громад.

Децентралізація у Франції почалась давно. Початок децентралізації можна вести з революції 1789 року, саме тоді з’явились комуни – 44 тисячі, тоді ж паралельно були створені департаменти – 90. Мери в ті часи призначались державою, департаменти керувались префектами. З часом такий жорсткий вплив держави пом’якшувався. Поступово мерів стали обирати населенням. В 1982 році почалось втілення закону про децентралізацію, який передбачав більше автономії громадам, та перекладав керівництво на обраних, а не призначених. Хоча в департаментах залишились префекти, але керівники департаменту почали обиратись, так званими «перами». Тоді ж запроваджуються регіони, які складаються з департаментів(25), де запроваджувались асамблеї, як обрані органи. Оскільки комун забагато і у них не було засобів для реалізації проектів для жителів постало питання, як зробити комуни ефективними. Саме, аби вирішити цю проблему було запроваджено механізми поєднання зусиль громад. Від 1990 до 2000 року було створено законодавство, яке запроваджували проміжну ланку між громадою та департаментом  – агломерацію чи міжмуніципальне об’єднання.

За реформою 1982 року було створено спільноти агломерації, а для менших міст було створено спільноти комун. Хоча є й інші структури. Наприклад об’єднання комун для вирішення конкретної проблеми (наприклад сміття). Зараз у Франції є 18 тисяч різних об’єднань комун, що також створює проблеми(відбувається балканізація комун), тому перед урядом стоїть завдання зменшити кількість комун, як мінімум до 5 тисяч, хоча і це забагато для Франції. Але до цього є опір людей, які вважають, що обраний ними мер є найкращим, не залежно від того чи є в нього ресурси для надання послуг. Адже його можна запросити на весілля чи хрестини і він прийде, а хто прийде у великому об’єднанні??

Держава стимулювала об’єднання комун через додаткові дотації. В 1999 році держава для стимулювання об’єднання вирішила надавати додатково комунам , які об’єднуються – 40 євро на особу щороку. Тобто на об’єднання в 100 тисяч додатково надходило 4 млн. євро. В 2010 році вийшов закон, аби посилити об’єднання новими вливаннями, але економічна криза не дала впровадити цей закон(не стало вільних коштів у держбюджету).

Крім фінансового стимулювання є ще такі інструменти: змусити щось робити певним чином(що дуже складно), тому були прийняті спонукальні норми разом з фінансовою підтримкою, а також визначено питання, що вирішуватимуться на рівні об’єднання, аби всі бачили, що там буде дійсно краще. Якщо ви створюєте агломерацію ви отримаєте додатково 4 компетенції, серед яких просторове планування, економічний розвиток, …

Реалії такі, що саме представник держави – префект ініціює нові об’єднання комун і створює можливості для дискусії, хоча від префекта поступово відходять компетенції до об’єднань комун. Звичайно те що відбувається не дозволяє кардинально вирішити проблеми удосконалення адмінтерустрою та укрупнити комуни для передачі їм більших функцій та звільнити державу від невластивих для неї функцій.

Варто сказати, що ці реформи рухаються сильною особою міністра, Прем’єр-Міністра чи Президента. Але не завжди заявлені бажання досягають успіху.

Так Прем’єр в 2002 році заявив про передачу повноважень регіонам, але оскільки законопроект надто довго готувався, то його прийняття в 2004 році нічого не вирішило з того, що планувалось. Відбулось вихолощення суті проекту.

Зараз законодавство Франції передбачає, що всі комуни мають перебувати в об’єднаннях: метрополіях, агломераціях, або об’єднаннях комун. Але процес досі не закінчено, хоча основна маса комун уже увійшли до об’єднань.

Проте і тут з часом виникли запитання, а чи ради об’єднань мають достатній мандат для управління?

Ради цих об’єднань не обираються населенням, а призначаються відповідними радами, що викликає нарікання, що голосуючи за запровадження податків, ради не відповідальні перед виборцями. Тому на наступних виборах, при голосуванні в списках кандидатів мають голосуватись за депутатів, які мають входити до ради об’єднання комун.

Один з ключових моментів тер реформи у Франції сьогодні залишається спробувати скасувати хоча б один рівень адмінтерустрою. Ідеєю було ліквідувати департаменти, передавши їх повноваження частково на регіональний рівень, а частково на рівень об’єднань комун. Цього здійснити не вдалося, тому сьогодні загальна ідея децентралізації досить своєрідна – підтримуємо таку організацію АТУ, яка  є сьогодні, але розводимо компетенції між цими різними рівнями як АТУ так і об’єднаннями комун[2].(Аби прояснити людям хто і що робить і за що відповідає).

Частина 5. Страсбург та Кольмар

Розвиток території йде через метрополізацію(принаймі так стверджували наші співбесідники у Стразбурзі та Парижі).  Багатство породжується у власне урбанізованих територіях, але для людини від цього буде ефект лише коли це розумна урбанізація, яка не шкодить і майбутнім поколінням.

Розростання міст не може бути безмежним, але в селах не має такої якості послуг, як у містах чи вони там будуть значно дорожчими. Структура економіки великих міст також суттєво змінюється. Що призводить до зміни обличчя міста і створює нові виклики його мешканцям та місцевій владі.

Страсбург

Столиця європейського парламентаризму, стерильна чистота на вулицях, безпечне проживання, своя архітектура, своє вино…, свої проблеми.

Наприклад у Страсбурзі дефіцит соціального житла 18 тисяч квартир. Щороку будують 3-3,5 тисяч. Для цього потрібні нові території, які не так просто віднайти. Вихід знайшли за рахунок старих промислових зон які очищуються і забудовуються. Але і ці території закінчуються, тому  зараз почали дебати про ущільнення міста, збільшення висотності будівель, що в свою чергу може зіпсувати колорит самого міста. Проте у Страсбурзі 13% населення іноземці і не враховувати їхньої позиції, щодо розвитку міста також не виходить, тому їх також залучають до громадського діалогу у місті у тому числі і до роботи у квартальних радах.

В Страсбурзі Квартальні ради мають від 30 до 70 членів в залежності від населення кварталу. Всі квартальні ради мають загальний бюджет 200 тисяч євро.      Тобто всі квартальні ради працюють на волонтерських засадах. Виділені гроші ідуть лише на залучення професіоналів та на окремі заходи в кварталах.

Отже знову про принципи децентралізації. Передача повноважень здійснюється на об’єднання комун. Чим більше місто, навколо якого створюється агломерація(урбаністатичне об’єднання) тим більше повноважень передається на рівень цього об’єднання.

У Страсбурзі міська рада є одночасно органом над муніципального об’єднання. Місто Страсбург не має співробітників власного виконавчого органу, всі його співробітники є співробітниками надоб’єднання, місто платить за ці послуги управління.  Всі витрати на управління агломерацією складають 320 млн. євро, Страсбург платить 200 млн. євро.

Що стосується бюджету комуни та бюджету агломерації, то тут все дуже не просто. Адже значну частину повноважень комуни реалізуються органами агломерації, а не комуни, тому й бюджет агломерації формується дуже по-різному: частина від власних податків, частина – від бюджетів учасників, частина – від держави.

Головними статтями видатків  бюджету комуни : культура – 25%(театри, музеї, музичні школи); освіта(школи) – 17%; соціальна допомога –  13%;  довкілля – 13%; спорт – 5,7%; .

Але і тут французькі особливості – держава платить зарплату вчителям, а комуна будує та утримує школи, платить персоналу, що допомагає навчальному процесу.

Компетенція урбаністичної  спільноти Страсбургу через бюджет(загальний бюджет 1,25 млрд євро) виглядає приблизно так:

1)              Транспорт – 21,4% бюджету спільноти;

2)              Урбанізм (соцжитло, реновація міська, створення нових кварталів) – 6,4%;

3)               Довкілля(управління відходами, збирання і переробка, прибирання вулиць) – 9,5%;

4)              Дороги і публічні зони(нові дороги, утримання, ) – 12,9%;

5)              Спортивно-культурні об’єкти(басейни, катки, бібліотеки) – 3,6%,

6)              Спорт – 3,7%

7)              Економічний розвиток(облаштування зон діяльності, організація бізнес-центрів, підтримка університетів, ) – 5,7%

8)              Вода і асенізація – (окремий бюджет для підприємства 65 млн євро) 5% вода, 6,5% – асенізація;

9)              Центри для подорожуючих, циган …

Основні надходження місцевого бюджету:

39% – місцеві податки: податок на проживання, земельний податок;

28% – Державні дотації(частина державних дотацій є фіксованою і залежить  від кількості жителів, інша залежить від низки показників для групи комун показників (багатство, дороги, ресурси);

Значною складовою бюджету агломерації є податки з підприємств, які стягуються спільнотою і розподіляються між містами та спільнотою.

Підприємство платить три види податків – плата за землю, ПДВ, податок , який залежить від кількості працівників – 2% на фонд зарплати,  якщо є понад  10 працівників і цей податок йде  для розвитку громадського транспорту.

Отже зараз мерія Страсбурга є радше органом управління не тільки власне Страсбурга, а ще 25 комун  його міського архіпелага.(правда цікаво чи знають про це всі мешканці Страсбурга).

Кольмар

Невелике містечко в Ельзасі, ще з більш своєрідною архітектурою ніж Страсбург, французька Венеція.

Кольмар має до 70 тисяч жителів. Місто щороку відвідує 3 млн. туристів, до того ж тут дуже розвинута промисловість та навколо багато виноградників. Місто є столицею ельзаських вин . До 2003 року місто об’єднувалось з різними комунами для вирішення різних проблем(сміттєпеперобний завод, станція аерації води і .тп). В 2003 році було вирішено створити спільноту агломерації, яка об’єднує 9 комун і нараховує 100 тисяч населення.

Нова спільнота управляє дорогами, водою, сміттям, та іншими великими галузями послуг. Комуни відповідають лише за те, що визначається близькістю: спорт площадки, прибирання вулиць.  Результати цього об’єднання дуже гарні. В 2012 році приєднається ще 4 комуни, в 2013 році збираються приєднатись ще кілька комун, загальна кількість комун в об’єднанні перевищить 20.

120 млн. євро бюджет Кольмара, як міста. Бюджет об’єднання – 200 млн., включаючи Кольмар.

Із 120 млн. євро бюджету міста 30% складає бюджет розвитку.

Але і тут не все так гармонічно. Адже тепер комуна та об’єднання мають право встановлювати свої податки, що також створює свої проблеми.

Об’єднання Кольмара з іншими, дає і певні нові можливості і для депутатів, адже в комунах з понад 100 тисяч мешканців для депутатів є можливість користуватись телефоном, оргтехнікою чи допомогою працівниками опозиції для підготовки альтернативних документів.

Варто сказати, що управління суспільними справами у таких містах є дуже грамотним і ефективним, причому все відбувається в режимі партнерства публічної влади, громади та бізнесу.

От наприклад місто Страсбург будує концертний зал на 12 тисяч міст . Типовий проект, всі дозволи, врахування територіальних інтересів усіх громад об’єднання. Але публічна влада сама не експлуатує цей зал, а на конкурсних умовах передає його в управління приватній компанії, яка забезпечує його рентабельне функціонування.

Інший приклад – різдвяний базар у Кольмарі. Міська влада виготовили дерев’яні будки для торгівлі сувенірами, приготування їжі, розмістила їх в центрі міста, забезпечила електрику та інші сервіси, а торгівлю та обслуговування в цих будках здійснює приватний бізнес. Не псується обличчя міста, бізнес не має клопотів із дозволами та непродуктивними затратами на облаштування робочих місць, а громада отримує свято і копійчину до місцевого бюджету.

Частина 6. Фіскальна децентралізація. Погляд з мінфіну.

Коли ви в Парижі під’їжджаєте до Мінфіну Франції, відразу стає зрозумілим, що це чи не найголовніше міністерство. Величезний комплекс будинків, які займають напевне два квартали. Тут є свій вертолітний майданчик, причал для швидкісних катерів, всі будинки з’єднані переходами. (Мінфін є дуже великим міністерством –  у ньому поєднуються класичні ЦОВВ – економіки, фінансів, промисловості, митниця, податкова…).

Бюджетна система Франції є досить складною, виходячи із складності та фрагментарності адміністративно-териотріального устрою, який складається із 36782 комун/громад, 101 департаменту, 26 регіонів, 2600 міжмуніципальних об’ єднань.

Принципи фінансових відносин у сфері місцевого самоврядування будуються на тому, що громади вільні витрачати гроші так, як вони вважають за потрібне для реалізації своїх повноважень, але встановлюється лише одне обмеження – бюджет має бути збалансованим. Борги у громадах можуть створюватись виключно для інвестицій.  Поточні витрати органів місцевого самоврядування не можна фінансувати за рахунок позик.

Надходження громад суттєво залежать від державних трасфертів.

В держбюджеті шляхом переговорів Мінфіну із МВС визначаються суми трансфертів для місцевого самоврядування. Далі ці трансферти йдуть органам місцевого самоврядування власне через МВС.  Загалом такі трансферти складають близько 100,6 млрд. євро на рік.

Перша частина – 50 млрд. йде на загальну підтримку громад(тепер, до завершення кризи, ця сума  буде фіксованою, не враховувати інфляцію). З цих грошей 40 млрд. загальна дотація на функціонування, що залежить від кількості населення.

Держава також надає дотації, як компенсацію втрат місцевих бюджетів від реформи оподаткування, а також дотацію на відшкодування ПДВ органам місцевого самоврядування, яке вони заплатили державі за послуги[3]. (дорога, будівля, басейн – все, що стосується будівництва об’єктів комунальної власності).

Фонд повернення ПДВ змінний, до кризи фактична  затримка з поверненням ПДВ в залежності від реалізації інвестиції складала до 2-х років. Тепер з початком кризи час затримки відшкодування скорочено до 1 року. Такий підхід потягнув нові державні видатки з поточного бюджету, але це збільшує інвестиційні можливості громад.

Компенсація втрат від місцевих податків виплачується, коли держава надала пільги по місцевих податках окремим особам чи категоріям осіб. Компенсація перераховується громаді, яка потім виплачує ці кошти, тим, хто звільнений державою від сплати цих місцевих податків. Якщо місцева рада сама звільнює від оподаткування, то їй ніяких дотацій з боку держави не має.

Ще одна дотація – дотація на виконання додаткових компетенцій. Тобто, якщо органам місцевого самоврядування передано якесь повноваження, то під нього надаються додаткові кошти у вигляді часток від державних податків. Наприклад внутрішній податок на споживання нафтопродуктів, частина його може бути передана у громаду чи регіон, в залежності кому передано нову компетенцію.

Проте в останні роки, виходячи із слабкості громад, більшість компетенцій передавались на департамент та регіон, а не у громади. Наприклад компетенції щодо коледжів, управління місцевими потягами, транспортом передавались на департаменти та регіони.

Найбільше дискусій викликала передача компетенції із соціального захисту від держави на департамент – допомога по безробіттю, та допомога людям похилого віку. Великою проблемою тут стало те, що податок на користування нафтопродуктами, який передали у сумі, що відповідав витратам на момент передачі компетенції,  тепер не покриває реальних видатків на соцзахист, оскільки у зв’язку  з кризою кількість споживачів допомоги зросла і відтак передана сума податку є меншою ніж реальні видатки на ці компетенції.

Сьогодні не має закону, який би передбачав повернення компетенції від органів місцевого самоврядування до держави. Тому сьогодні є конфлікти між департаментами та регіонами із державою, оскільки витрати цих АТО є більшими, ніж кошти, що були передані від держави.

Що стосується податків, які надходять органам місцевого самоврядування, то тут досить складна ситуація, оскільки ці податки суттєво відрізняються від українських реалій. Місцеві громади до недавна мали 4 основних податки: професійний, на проживання, на власність, на забудовані та не забудовані земельні ділянки. Податок професійний був фактично додатковим податком на реальний бізнес, його сплачували в основному підприємства, і складався цей податок  з двох частин – податку на земельну ділянку та капітал. Реформа оподаткування фактично скасувала професійний податок, аби зменшити оподаткування інвестицій і поліпшити ситуацію у конкурентній боротьбі французьких виробників із подібними в інших державах.

Місцеві громади є на загал досить великими інвесторами, адже навіть  в 2010 році здійснили 50 млрд інвестицій. Вони зараз є найбільш суттєвим інвестором у Франції.

Якщо подивитись витрати місцевих бюджетів на різних рівнях АТУ, то 50% бюджету департаментів складають витрати на соціальну допомогу: сім’ям та дітям, безробіття, людям літнього віку. На регіональному рівня  основною статтею витрат є  економічний розвиток – 52%,

У комунах найбільшими статтями витрат є: послуги – 38%(містобудування, сервіси міські, охорона довкілля); 20% – міські вулиці; 12% – освіта; 5% – інші витрати.

Зараз у Франції відбувається процес переосмислення способів бюджетного вирівнювання. Планується заміна дотацій вирівнювання з державного бюджету на дотації вирівнювання із спеціального фонду.

Після 2012 року буде спеціальний фонд, куди багаті комуни будуть перераховувати кошти для підтримки бідних комун. Ці кошти будуть використовуватись на рівні об’єднань комун. Дебати щодо цього закону йшли більше року, для цього було проведено гарячі дебати в комітеті, у якому були представлені депутати, мери, місцеві депутати, державні службовці. Там узгодили критерії, хто має платити і хто має отримувати кошти з цього фонду. Це складне політичне рішення, не стільки більшості і опозиції, як територіальних еліт і їх впливу на національних політиків.

Проте це рішення має сприяти інтеграції французького простору і стимулювати комуни до об’єднання з іншими, адже отримати кошти із фонду можна лише за умови входження комуни у об’єднання комун. Це виглядає досить логічним, адже уже в об’єднанні комун відбувається певне вирівнювання можливостей та стимулювання розвитку більш слабких комун.

Міністерство фінансів Франції щодо фінансування місцевого самоврядування тісно працює із Міністерством внутрішніх справ, де є спеціальне бюро управління ресурсами місцевих громад.

Бюро відповідає за фінансування усіх АТО з державного бюджету. ОМС мають обов’язкові повноваження та можуть взяти додаткові повноваження, але за однієї умови, якщо це відповідає публічним місцевим інтересам і не конфліктує з іншими публічними інтересами. Все, що не належить до державних повноважень може бути взято до провадження органами місцевого самоврядування. Громади з часом набувають все більш повноважень. Закони про децентралізацію уточнили, які галузі не є монополією держави і можуть братись до провадження ОМС.

Вільне управління громад базується на їх власних ресурсах. Таких ресурсів є кілька типів: фіскальні(місцеві податки: на проживання та на власність), а також непрямі податки – на нафтопродукти та страхові договори. Ці податки складають близько 50% усіх ресурсів.

Передача повноважень від держави супроводжується або передаванням частини податків, або збільшенням державних дотацій. Дотації не регулюються місцевими владами і складають близько 30% ресурсів громад. Ще одним важливим ресурсом  є європейські фонди.

Державні дотації надаються за законом про бюджет. Існує два типа вирівнювання: вертикальне та горизонтальне. Вертикальне – це державні гроші, які надаються з бюджету у вигляді загальної дотації(останні 2 роки вона зафіксована і не зростає через кризу). Сума коштів дотації залежить від чисельності населення, площі – це все йде автоматично. Друга складова – вирівнювання, розподіляється серед громад, які потребують додаткових ресурсів. Мета цієї дотації вирівняти нерівності в певній групі громад.

Закон визначає критерії для отримання такої дотації, а адміністрація через ці критерії розраховує для кожної громади суму дотацій, що   має бути.

Співробітництво держави та місцевого самоврядування у сфері фінансів забезпечується через функціонування такої інституції, як Комітет з місцевих фінансів, який  складається на паритетних засадах з парламентарів та місцевих депутатів і де обговорюються основні підходи до бюджетного вирівнювання.

Політика вертикального вирівнювання є пирогом, що розділяється за чіткими та зрозумілими критеріями.  Щороку вертикальна дотація все зростала. Комітет з місцевих фінансів вирішував як буде збільшуватись дотація. Тепер, як ми уже бачили вище, зростання заморожено на період кризи.

Протягом кількох останніх років стало зрозумілим, що вертикальна система вирівнювання не діє так ефективно, як раніше, оскільки в держави не стало коштів через кризу, та було скасовано професійний податок, який замінили іншими податками. Частина комун втратила серйозні надходження з цього податку, а інші навпаки отримали зайві ресурси.

Тому було запропоновано горизонтальне вирівнювання: кошти, які збираються з багатих громад, розподіляються серед бідних. Тут є проблеми, оскільки є не тільки ті, яким слід дати кошти, а й ті, з яких слід кошти забрати, а віддавати кошти не дуже хочеться.

Комітет з місцевих фінансів організовує роботу з узгодження підходів до горизонтального вирівнювання. МВС надає методичну підтримку. Було створено фонд вирівнювання серед департаментів. Тут головним є податок на відчуження нерухомості. Було проведено оцінку податку на відчуження по всіх департаментах. З тих департаментів де цей податок найбільший частину забрали і передали біднішим департаментам.  Цей фонд створили в 2010 році і його розмір  склав 450 млн.

Тепер створюється фонд вирівнювання серед комун. Вимірюється багатство комун, визначається середній рівень і з багатих стягується ресурс, який передається бідним, але і тут є обмеження, пов’язані із членством комун у об’єднаннях.

В наступному році(2013р) буде створено фонд вирівнювання для регіонів, за аналогією фонду для департаментів.

Зараз у Франції проходять дебати щодо розширення фінансової автономії комун – право встановлювати нові податки чи нарощувати ставки податків. Фінансова автономія у Франції є вищою ніж у Німеччині чи інших країнах Європи.

Але і тут слід дуже уважно підійти до такого розширення права щодо податків, аби не накласти додаткові обтяження на місцевий бізнес, які призведуть до виходу бізнесу із громади.

Не зважаючи на досить складу та почасти не зрозумілу для українців систему децентралізації фінансів у Франції, самі французи вважають, що їм вдалось досягнути досить багато позитиву у цьому напрямі, хоча деякі дивуються – невже це все працює?

Попри те, що у Франції, не зважаючи на два етапи децентралізації державної влади, які стартували в 1982 та 2000 роках, так і не було проведено системної реформи адміністративно-територіального устрою і скорочення комун, реально ситуація виглядає суттєво іншою. Практично всі французькі комуни поступового передали свої повноваження різним формам між комунального об’єднання, що частково замінило собою реформу. При цьому було забезпечено умови, аби не відбулось віддалення органів влади від громадян завдяки широкому поширенню демократії участі.

Частина 7. Децентралізація громадського транспорту на прикладі агломерації Страсбурга

Громадський транспорт належить до сфери відповідальності місцевого самоврядування , причому поступово до відання місцевого та регіонального самоврядування передається все більше повноважень щодо різного транспорту, так уже залізничний транспорт передано на рівень регіонів(за винятком швидкісних поїздів). Будівництво нових швидкісних залізничних магістралей тепер залежить від рівня співпраці регіонів та держави і зацікавленості самих регіонів у  включенні регіону у мережу швидкісних залізниць.

Проте з передачею повноважень у сфері громадського транспорту від держави на місцевий та регіональний рівень відбувається процес делегування повноважень і з низу на гору: від комун до їх об’єднань, а ті в свою чергу передають управління громадським транспортом приватній чи змішаній транспортій компанії на тендерній основі.

Цікавим тут є приклад Страсбургу, де дуже сильно розвинений громадський транспорт, особливо трамвайний.

Транспортна кампанія Страсбургу, що нині надає послуги з перевезення трамваями та автобусами заснована в 1889 році, коли місто було під німцями, як трамвайна компанія. Зараз це публічна кампанія у якій 80% капіталу належить Страсбургу та об’єднанню муніципалітетів.

Компанія здійснює 74 млн перевезень людей  в рік. Про розвиненість громадського транспорту в місті говорить той факт, що в рік  на одного жителя припадає 214 поїздок. Це – третє місце після Парижу та Ліону. Муніципальна спільнота Страсбургу є основним акціонером та основним клієнтом компанії. Партнером публічної транспортної компанії є приватна компанія, яка керує управлінням, готує кадри, здійснює розробку транспортної політики та надає точкову технічну допомогу.

Компанія-управитель має два контракти з владою. Один з надання послуг по перевезенню(3 депо, 900 водіїв, 254 автобуси). Другий – контроль над об’єктом концесії.(будівництво та підтримання трамвайної мережі, відео нагляд, система автоматики на лінії)

Компанія має 3 філії: транспортна компанія Нижнього Рейну, яка управляється регіональною радою і займається експлуатацією міжмуніципального транспорту. Друга – товариство у співробітництві з різними видами транспорту(синхронізація перевезень різними видами транспорту: залізничним, автомобільним, трамвайним). Третя – мобільний транспорт(локальний транспорт, у тому числі так званий «спільний велосипед» – велосипеди, якими користуються за абонементом).

Такий підхід до управління громадським транспортом має суттєві переваги. Всі трамваї та автобуси експлуатуються однією компанію. Відтак політика компанії така, що водії трамваїв можуть бути водіями автобусів, що дозволяє маневрувати рухомим складом в кризові ситуації.

Трамвайна мережа дуже розвинута, з будь-якої точки Страсбургу до іншої точки можна дістатись максимум з однією пересадкою і лише за одну годину. Загалом використовується  6 ліній довжиною 55 км. Трамваєм користується 63% всіх пасажирів.

Цікава соціальна політика щодо проїзду на транспорті. Вартість білета 1,5 євро.  Квитки купують лише 20% пасажирів, решта на абонементах, вартість яких залежить від доходів родини. Це знімає низку соціальних проблем і проблем компенсації витрат компанії за перевезення «пільговиків».

Безбілетники також присутні, як явище. Раніше «зайці» складали 12% пасажирів. Після введення нового розміру штрафу, який виріс до вартості місячного абонемента різко збільшилась кількість проданих квитків.

Середня швидкість пересування трамвая – 19 км/год. Трамваї їдуть по своїй колії, по якій не їдуть інші. На світлофорах на трамвай переключається зелене світло, тому вони на стоять на перехрестях і так забезпечується комерційно приваблива швидкість. На зупинках фіксується час, що залишився до прибуття трамваю. Дуже зручно та дуже точно, саме тому трамвай є любимим транспортним засобом Страсбургу.

Є також 29 ліній автобусів з 254 автобусами, які доповнюють трамвайну мережу і перевозять 37,23 млн пасажирів. Кожен другий автобус оснащений кріслом на колесах для інвалідів.

Широко впроваджується в життя, так звана інтермодальність – компанія управляє 8 центрами пересадок на інший траспорт. Аби зменшити кількість автомобілів у центрі міста, обладнано багато парковок на початкових зупинках громадського транспорту. Водій ставить авто і за 2,8 євро, що платить на парковку  може здійснити годинну поїздку на громадському транспорті.

Останніми роками бурхливо розвивається велосипедний транспорт. Запроваджено програму «спільного велосипеда». Закуплено велосипеди, які можна використовувати для пересування за плату: – 1 година 1 євро, на день – 5 євро, тиждень – 15 євро, рік – 150 євро. Це стало доброю альтернативою придбанню власного велосипеда.

Для велосипедів є 21 паркінг, які безкоштовні для велосипедистів.

Перспективною новинкою є також програма «спільного автомобіля», коли автомобілем користуються приватні особи на умовах оплати за годину чи за день використання.

Громадський транспорт суттєво впливає на довкілля, тому половина автопарку працює на газі. Зараз впроваджується гібридний автобус дізель-електричний.

Громадський транспорт   в принципі не рентабельний, але він виконує важливу соціальну функцію, а також функцію із збереження міського середовища, створення комфортних умов для проживання людини. Тому лише 30% надходжень надходить від клієнтів, що використовує транспортні мережі, а решта 70% надходження від об’єднання муніципалітетів.

Таким чином розвіюється ще один міф щодо бездотаційності громадського транспорту у Європі. Напевне в цьому випадку дотації є меншим злом ніж можливі втрати від відсутності добре розвиненої транспортної мережі міста, а особливо історичного міста з великою кількістю пам’яток історії та природи.

Висновки для України

Ще донедавна Франція в Європі виглядала найбільш централізованою державою, де виконавча влада пронизувала всю територію та всі сфери життя французів. Проте починаючи з 80-тих років минулого століття ця ситуація почала досить швидко змінюватись. В 2000-них роках децентралізація продовжувалась і максимально можлива кількість повноважень перейшла від органів виконавчої влади до органів місцевого самоврядування.

Проте за ці роки у Франції так і не змогли провести реформу адміністративно-територіального устрою, аби зменшити кількість суб’єктів управління на базовому рівні і тому досі кількість комун у Франції є надзвичайно великою.

Аби вирішити проблему кількості комун і створити умови для реальної, а не паперової децентралізації(аби ті кому передаються повноваження могли їх реалізувати) Франція пішла шляхом створення об’єднань комун. Такий підхід дозволив зробити значні кроки з децентралізації та зняття з держави великої кількості питань, які передані місцевому самоврядуванню. Проте адміністративна система публічної влади в державі стала ще більш складною, бюджетні трансферти, система оподаткування також ускладнилась, що привело до започаткування реалізації відповідних реформ і у цих сферах.

Варто також сказати, що договірні відносини між різними громадами та їх об’єднання також є не простим процесом, який потребує тривалих дискусій та погодження інтересів різних суб’єктів, у тому числі політичних партій, які мають більшість у різних комунах.

Складно навіть уявити, що в українських реаліях це можливо.

Тим не менше, досвід Франції показує, що різні країни шукають свої власні моделі децентралізації, але всюди рухають реформи політичні лідери національного рівня, які в різних історичних умовах, на різних зламах економічного та політичного життя шукають адекватні відповіді на виклики, які з’являються.

В законопроекті «Про місцеве самоврядування в Україні», що розроблявся за участі Інституту громадянського суспільства в 2002-04 роках передбачалось правове регулювання такого об’єднання органів місцевого самоврядування , як «агломерації», що за своєю природою досить подібне до нинішнього французького досвіду. Але тоді, на жаль, формалізм окремих народних депутатів, юристів апарату Верховної Ради України призвів до того, що це поняття було зняте з обговорення. Так було втрачено можливість відкрити хоча б одне невелике вікно для об’єднання зусиль органів місцевого самоврядування у вирішенні питань життєзабезпечення людини у місцях ареалу її проживання: містах та приміських зонах.

Концепція реформи місцевого самоврядування, що була затверджена Урядом України в 2009 році так і залишилась не реалізованою.

Сьогодні уже здається всім зрозуміло, що затягування з реформами місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою все більше поглиблює кризу управління в державі та кризу поселенської мережі у периферійних територіях.

Україна, як і Франція є унітарною та надто централізованою формально державою.  Проте Франція змогла зробити глибокі реформи, які децентралізували владу та зробили її від того більш ефективною, а Україна так і залишилась на етапі дискусій, які не переходять у практичну площину.

Розраховувати на реформи в найближчі роки знову не доводиться, адже у нас «знову вибори».

Можливо досвід Франції стане нам в пригоді уже після чергового виборчого циклу, але життя знову піде далеко вперед.

12-27.12.2011


[1] Анатолій Ткачук, Страсбург-Париж-Київ, 13-18.12.11

[2] Уявити, що це можна запровадити в Україні взагалі не можливо.(враження автора)

[3] Дуже цікавий досвід. ОМС має право на відшкодування ПДВ, якщо за бюджетні гроші виконані підрядником роботи чи надані послуги, за які ОМС сплатив ПДВ.

Поділитися