Слідкуйте за новинами

Для чого потрібен «перспективний план утворення спроможних громад».

Дата: 21.01.2015

При наближенні часу ухвалення в другому читанні Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» все більше з’являється емоційних публікацій про «неприпустимість» планування «добровільного об’єднання». Досить часто такі публікації та публічні виступи різних людей на ці теми грішать відвертими натяжками.

Спробуємо зафіксувати декілька визначальних позицій щодо потрібності подібного документу.

  1. Адаміністративно-територіальний устрій є скелетом держави, адже на кожен рівень адміністративно-територіального устрою покладається вирішення певного комплексу питань управління. Наприклад: на базовому рівні забезпечується дошкільна та шкільна освіту; на проміжному – спеціалізовані школи; на регіональному – професійно-технічна освіта; на національному – вища освіта.
  2. Питання правового регулювання адміністративно-територіального устрою належить до виняткового регулювання державою.
  3. Регулюючи адміністративно-територіальний устрій, держава визначає вимоги до створення адміністративно-територіальних одиниць таким чином, аби ці одиниці були спроможними для виконання тих функцій, заради яких вони утворюються.
  4. В принципі держава може організувати управління таким чином, що в кожній із адміністративно-територіальних одиниць діятиме винятково «державна влада», яка призначається у визначений законом спосіб.
  5. Органи місцевого самоврядування, які сьогодні діють в адміністративно-територіальних одиницях утворені на основі законів, а не на основі бажання мешканців цих одиниць.

Отже, сьогодні в Україні, держава, в особі Уряду ініціювала зміни в системі управління та територіального устрою шляхом ухвалення парламентом Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Необхідність ухвалення такого закону пояснюється нинішньою фрагментарністю адміністративно-територіального устрою та значними диспропорціями між адміністративно-територіальними одиницями, а відтак і «територіальними громадами» – чисельністю жителів, які проживають у населених пунктах, що входять до складу адміністративно-територіальної одиниці. Так найбільша сільська територіальна громада має чисельність населення понад 10 тисяч осіб, а найменша – лише 84 особи. Дрібні «територіальні громади» не в змозі виконувати повноваження у більшості сфер, які традиційно виконуються на базовому рівні, місцеві бюджети(публічні кошти) таких громад фактично витрачаються лише на зарплату працівникам органів місцевого самоврядування і не повертаються жителям громади у вигляді послуг. В такій ситуації неодмінно відбувається передача цих повноважень на більш високий рівень адміністративно-територіального устрою.

Отже, Уряд держави визначає, що реформа адміністративно-територіального устрою є конче необхідною і має бути проведена якомога швидше. Але, враховуючи те, що дрібні територіальні громади є реаліями сьогодення, Уряд і парламент виявились не готовими прийняти рішення про комплексну реформу територіального устрою і запропонували можливість поступових змін, аби місцеві територіальні громади самі зрозуміли необхідність такої реформи і були залучені у цей процес, виходячи із сили суспільної потреби, а не сили закону.

Так з’явився проект Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Проте, розуміючи причину, яка спонукає державу до укрупнення базових адміністративно-територіальних одиниць, законодавець встановлює певні параметри для об’єднання. Встановлення таких параметрів є вкрай необхідним, адже ми маємо провести укрупнення не заради самого процесу, а заради переходу новоутвореної одиниці на нову якість.

От реальна ситуація. Волочиський район Хмельницької області.

На карті добре видно систему розселення людей в східній частині району. Є селище Наркевичі в якому проживає майже 1600 осіб, яке разом із Юхимівцями складають найбільшу сільраду району в понад 2600 осіб. Поруч в межах 10 км є ціла низка інших сіл. На карті біля кожного села вказано чисельність населення.

Варіантів об‘єднань тут може бути багато. Наприклад теоретично можна об‘єднати Дзеленці та Рідкодуби, але таке об‘єднання не призведе до появи нової якості громади, яка зможе виконувати всі повноваження, до того ж між ними не має короткої дороги з твердим покриттям. Аналогічна ситуація із іншими варіантами об‘єднання: Трительники- Баглаї – Дзеленці, Бубнівка – Сергіївка – Новоленськ. Будь-яка із цих комбінацій об‘єднання не дає змоги мати в новому об‘єднання повноваження у сфері шкільної освіти, оскільки кількість населення, а відтак дітей є недостатнім для функціонування середньої школи. В приведеному прикладі лише об‘єднання навколо Наркевичів створює повноцінну адміністративно-територіальну одиницю, яка отримає від держави повну компетенцію та відповідні ресурси, а також додаткову підтримку на розвиток інфраструктури.

Проте у цьому випадку не вийде включити в об‘єднання ні Крачки, ні Дзеленці, оскільки не зважаючи на територіальну близькість, ці села не мають дороги з твердим покриттям до Наркевичів за радіальним принципом і їх мешканці не тяжіють до цього домінуючого поселення.

Саме для такого логічного та зручного для людини планування і передбачено створення такого документу, як «перспективний план утворення дієздатних громад» – документ, який визначає комбінації об‘єднання при якому нове утворення матиме перехід на нову якість і отримає підтримку держави. За інших умов, об‘єднання втрачає сенс, витрати на процес не принесуть публічної вигоди.

В Європі за останні роки процес концентрації адміністративно-територіальних одиниць набув ознак постійності. Данія, Ірландія, Греція, Латвія, Фінляндія, Албанія, Грузія провели свої реформи, які суттєво зменшили кількість адміністративно-територіальних одиниць базового рівня(муніципалітетів). Кожна така реформа відбувалась через встановлення параметрів майбутніх об‘єднаних одиниць і створення на цій основі карт об‘єднання.

Такий же підхід обрала і Україна.

За проектом українського закону, формування такого плану(фактично карти) утворення об‘єднаних громад віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування обласного рівня, хоча європейський досвід показує, що основна роль у формуванні майбутньої карти адміністративно-територіального устрою там належала відповідному міністерству.

Наявність «перспективного плану» зовсім не означатиме, що ті територіальні громади, які не хочуть ні з ким об‘єднуватись, будуть приєднані до когось силоміць, принаймні на цьому етапі реформи. План потрібен в першу чергу для тих громад, які дійсно прагнуть розвиватись і хочуть мати для цього належні повноваження та ресурси. А оскільки і повноваження і ресурси є наслідком відповідності нової громади, визначеним законом параметрам, перспективний план стає мірилом такої відповідності.

От ще приклад такого плану для об‘єднання, який було розроблено та ухвалено в Латвії.

Ця карта була ухвалена парламентом і в межах цієї карти було проведено об‘єднання. Вона дещо не співпала із проектом, що було розроблено міністерством регіонального розвитку(депутати дещо подрібнили частину країв) і це привело до того, що низка новоутворених одиниць – країв так і залишилась не спроможними виконувати надані законом повноваження.

Але це плата за компроміс і від цього нікуди не дітись. В українській версії, таке просторове планування об‘єднань передається на рівень областей, тому поле компромісу розширюється. Я переконаний, що в процесі планування на рівні областей виявиться багато цікавих ідей та цікавих інвестиційних проектів, які дадуть можливість об‘єднати нашу поселенську мережу не тільки радіальним способом через нинішні райцентри, а й між собою.

А. Ткачук

21.01.15

Поділитися