Огляд законопроектів про місцеве самовр-ня в Україні(23.10.2009) (2ч.)

Дата: 10.11.2009

Пропоную Вашій увазі огляд з попередніми експертними оцінками законопроектів щодо удосконалення місцевого самоврядування в Україні, які зареєстровані в 2008 -2009 роках у Верховній Раді України та знаходяться на розгляді в Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (станом на 23. 10. 2009 року).

Насамперед, зазначу, що зі 123 законопроектів, які знаходяться на розгляді в Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (станом на 23. 10. 2009 року) та зареєстровані в парламенті України, лише 32 можна вважати такими, що спрямовані в тій чи іншій мірі на удосконалення системи місцевого самоврядування в Україні.

Серію публікацій ми розпочали (див. Вісник № 20-21) з короткого огляду та аналізу законопроектів групи А), які стосуються організації публічної влади в столиці (законопроекти «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ»).

Цю публікацію ми присвячуємо законопроектам групи Б), які стосуються нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування.

Б) законопроекти, які стосуються нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування.
До таких належать:

2759	11.07.2008	Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” (щодо заступників голів районних у місті рад з питань діяльності виконавчих органів рад)
3148	15.09.2008	Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (щодо дострокового припинення повноважень депутатів)
3196	19.09.2008	Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (щодо декларації про доходи)
3263	25.09.2008	Проект Закону про внесення зміни до статті 14 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”
3654	26.01.2009	Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення
4176	06.03.2009	Проект Закону про послуги, що надаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та бюджетними установами
4570	29.05.2009	Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (щодо повноважень)
4638	10.06.2009	Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (щодо офіційного оприлюднення актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування)
4669	16.06.2009	Проект Закону про внесення змін до статті 55 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (щодо уточнення обсягу права голови ради на суміщення своєї діяльності)
4752	02.07.2009	Проект Закону про статус сільських, селищних, міських голів
5056	20.08.2009	Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо діяльності всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування

1. Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” (щодо заступників голів районних у місті рад з питань діяльності виконавчих органів рад) від 11.07.2008 року № 2759, внесений народними депутатами Трайдуком М.Ф. та Гордієнком С.В.
Автори законопроекту пропонують законодавчо передбачити посади заступників голів районних у містах рад з питань діяльності виконавчих органів рад та віднести її до відповідної категорії посад. Сьогодні посада заступника голови районної у місті ради з питань діяльності виконавчих органів рад передбачена Постановою Кабінету міністрів України “Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів” від 09.03.2006 року № 268.

На нашу думку, цим законопроектом пропонується:

передбачити на законодавчому рівні посаду заступника голови районної у місті ради з питань діяльності виконавчих органів ради, віднісши її до четвертої категорії посад в органах місцевого самоврядування;
передбачити, що районна у місті рада затверджує кандидатуру на цю посаду за поданням голови ради.

Проте слід зауважити наступне:

запропоновані зміни не узгоджуються з положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», який є базовим у відповідній сфері та не допускає встановлення іншими законами України винятків з встановлених ним засад здійснення місцевого самоврядування, за виключенням особливостей здійснення місцевого самоврядування у містах Києві та Севастополі (ч. ч. 1 і 2 статті 24);
чинне законодавство не виключає можливості обрання кількох заступників голови районної у місті ради (див., зокрема, ч. 14 статті 46 вищезазначеного Закону);
питання діяльності виконавчих органів ради, у разі потреби, можуть бути безпосередньо віднесені до компетенції одного з цих заступників без внесення додаткових змін до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»;
відповідно до абзацу шостого статті 14 Закону, до якого пропонуються зміни, посади заступників голів районних у місті рад незалежно від характеру їх повноважень уже віднесено до четвертої категорії посад в органах місцевого самоврядування.

Ці аргументи, на нашу думку, переконливо спростовують актуальність додаткового регулювання зазначеного питання. Окрім того, з тексту вже цитованої вище ч. 14 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» безпосередньо випливає, що всі без виключення заступники голови районної у місті ради (незалежно від їх кількості і галузевого спрямування повноважень кожного з них) обираються відповідною радою, що виключає можливість затвердження радою кандидатур на будь-яку з цих посад за поданням голови ради. Базовий Закон регламентує виключний перелік повноважень голови районної у місті ради, не допускаючи встановлення додаткових повноважень цієї посадової особи іншими законами (стаття 55). В цьому переліку повноваження голови районної ради щодо подання на затвердження відповідною радою кандидатури на посаду заступника з питань діяльності виконавчих органів ради – не передбачено.

2. Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (щодо дострокового припинення повноважень депутатів) від 15 09 .2008 року № 3148, внесений народним депутатом Портновим А.В.
Автор законопроекту пропонує (керуючись рішенням Конституційного Суду України від 25. 06. 2008 року N 12-рп/2008 (v012p710-08) щодо офіційного тлумачення поняття „невходження” депутата та „вихід” депутата зі складу депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій) унормувати та визначити поняття „невходження” депутата місцевої ради та „вихід” депутата зі складу депутатської фракції, обраного від відповідної місцевої організації політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з огляду на чисельні внутріпартійні конфлікти з приводу правомірності дострокового припинення повноважень окремих депутатів місцевих рад. Проектом пропонується внести, насамперед, такі зміни:

до пункту 2 частини першої статті 5 Закону України „Про статус депутатів місцевих рад” виклавши даний пункт у новій редакції, передбачивши поняття «невходження», «вихід» депутата зі складу депутатської;
до частини четвертої статті 5 Закону, передбачивши, що у разі невходження депутата місцевої ради (крім депутата сільської, селищної ради), до складу депутатської фракції або виходу депутата із складу фракції його повноваження припиняються достроково за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення;
до частини п’ятої статті 5 Закону щодо підстав прийняття рішення керівним органом політичної партії (виборчого блоку політичних партій) про дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради.

На нашу думку, цим законопроектом пропонується:

законодавчо визначити зміст поняття “вихід депутата місцевої ради зі складу депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій)” (нова редакція п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону);
визначити перелік підстав, за наявності яких депутат місцевої ради вважається таким, що вийшов зі складу фракції (нова редакція п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону) та деякі інші новели.

Проте слід зауважити наступне.

1. Посилання у даному випадку на згадане Рішення Конституційного Суду України не є коректним, оскільки в ньому поняття “невходження” та “вихід” тлумачаться в контексті п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституції України, а отже, стосуються лише народних депутатів України. Рішення Конституційного Суду України №12-рп/2008 від 25.06.2008 р. мало б стати підставою для вилучення із тексту Закону тих його фрагментів, які цим рішенням визнані неконституційними, але це рішення не вимагає внесення до Закону замість неконституційних положень тих новел, які пропонуються даним проектом.

2. Запропонована редакція п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону (п. 1 розділу I проекту) містить перелік підстав, за наявності яких депутат місцевої ради вважається таким, що вийшов зі складу фракції. Зокрема, до таких підстав віднесено “систематичне (два і більше рази) невиконання рішень, прийнятих фракцією, в тому числі про солідарне голосування членів фракції”. Тим самим, припинення повноважень депутата передбачається для випадку, коли він кілька разів проголосував всупереч рішенню фракції, тобто припинення депутатського мандату ставиться у пряму залежність від результатів голосування депутата.

3. Проектом також пропонується визнати “порушення фракційної дисципліни, вчинення дій, які не сумісні з виборчою програмою політичної партії (блоку)” обставиною, що ототожнюється з виходом із фракції і має наслідком дострокове припинення повноважень депутата місцевої ради, (підп.”в”, п. 2 ч. 1 ст. 5 – п. 1 розділу I проекту). Така підстава не може вважатись коректною, оскільки юридична відповідальність може наставати лише за умов, коли закон чітко, однозначно і зрозуміло визначає перелік підстав для притягнення до такої відповідальності. Між тим, наведені підстави можуть тлумачитись довільно, що практично дозволить кваліфікувати будь-які дії або навіть бездіяльність депутатів місцевих рад як “порушення фракційної дисципліни”. Нечіткість законодавчих положень не відповідає вимозі юридичної визначеності, яка є одним з головних елементів принципу верховенства права. Окрім того, сама по собі законодавча інтерпретація порушення фракційної дисципліни або “вчинення дій, які не сумісні з виборчою програмою політичної партії (блоку)” як “виходу зі складу фракції” виглядає некоректною, оскільки поведінка, про яку йдеться у проекті, з точки зору формальної логіки не може вважатися тотожною “виходу”.

Ці аргументи, на нашу думку, переконливо свідчать про те, що запропоновані у п. 2 ч. 1 ст. 5 формалізовані підстави (визнання депутата місцевої ради таким, що вийшов зі складу фракції) потребують доопрацювання.

3. Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (щодо дострокового припинення повноважень депутатів) від 19. 09 .2008 року № 3196, внесений народним депутатом Ландиком В. І.

На думку автора законопроекту Постановою Верховної Ради України „Про порядок введення в дію Закону України „Про боротьбу з корупцією” від 5 жовтня 1995 року за №357/95-ВР ( Відомості Верховної Ради, 1995, № 34, ст. 267 ) передбачалося внесення на розгляд Верховної Ради України проекту Закону України про внесення змін і доповнень до Закону України „Про статус депутатів місцевих рад“, що випливають з цього Закону. Невиконання зазначеної постанови призвело до відсутності механізму декларування для депутатів місцевих рад доходів, зобов’язань фінансового характеру та майнового стану щодо них та членів їх сімей, не визначеності місця зберігання відповідних декларацій.

Основними цілями прийняття законопроекту є врегулювання прогалин у законодавстві та запровадження загального і однозначного порядку заповнення, надання та зберігання декларацій про доходи, зобов’язання фінансового характеру та майновий стан щодо себе та членів своєї сім’ї депутатами місцевих рад. Для досягнення цієї мети автор законопроекту пропонує внести зміни до ст. 18 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», що передбачають покладення на депутатів обов’язку «щорічно заповнювати та надавати у відповідну раду декларацію про доходи, зобов’язання фінансового характеру та майновий стан щодо себе та членів своєї сім’ї у порядку, передбаченому для посадових осіб місцевого самоврядування».

На нашу думку, доцільність удосконалення законодавства з питань декларування доходів депутатів місцевих рад є очевидною. Адже існуюче правове регулювання цього питання базується на банкетних нормах, що призводить до прогалин та складнощів у правозастосуванні. Так, зокрема, депутати декларують доходи у порядку, визначеному ст. 13 Закону України «Про державну службу», яка передбачає підзаконне регулювання порядку подання, зберігання і використання відомостей декларації. Проте, встановлений Кабінетом Міністрів України порядок не враховує специфічний статус депутатів місцевих рад, адже більшість з них суміщає депутатський мандат з професійною діяльністю, тому незрозуміло, до яких органів депутат має подати декларацію про доходи. Варто підтримати подання декларації про доходи до відповідної ради, але порядок зберігання декларацій повинен бути загальним, а не визначатись окремо регламентом кожної ради.

Проте слід зауважити наступне.

1. Відповідно до Закону України «Про боротьбу з корупцією» депутати як особи, уповноважені на виконання функцій держави, декларують доходи «в порядку і на підставах, передбачених статтею 13 Закону України «Про державну службу» (ч. 1 ст. 6). При цьому ст. 13 згаданого Закону встановлює обов’язок подавати відомості «про доходи та зобов’язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім’ї» і передбачає, що «порядок подання, зберігання і використання цих відомостей встановлюється Кабінетом Міністрів України». Разом з тим, цим законопроектом пропонується здійснювати відповідне декларування доходів «у порядку, передбаченому для посадових осіб місцевого самоврядування», тобто у порядку, що визначається ст. 13 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Оскільки поданим проектом не пропонується внесення відповідних змін до Закону України «Про боротьбу з корупцією», прийняття цієї новели матиме наслідком створення правової колізії. Висловлена у проекті пропозиція про те, що «порядок зберігання декларації визначається регламентом ради», так само вступає в колізію з приписом ст. 13 Закону України «Про державну службу в Україні», у якому зазначається, що порядок зберігання декларацій встановлюється Кабінетом Міністрів України.

2. У проекті йдеться про декларування «доходів, зобов’язань фінансового характеру та майновий стан щодо себе та членів своєї сім’ї». У зв’язку з цим відзначимо, що з наведеного припису неможливо з’ясувати зміст поняття «майновий стан». Крім того, ст. 13 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (в порядку якої проектом пропонується здійснювати декларування) не передбачає внесення до декларації відомостей про майновий стан щодо себе та членів своєї сім’ї.

Ці аргументи, на нашу думку, свідчать про те, що прийняття запропонованих цим законопроектом змін створить колізії з приписами Законів України «Про боротьбу з корупцією», «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування».

4. Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про внесення зміни до статті 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 25. 09 .2008 року № 3263, внесений Кабінетом Міністрів України.

На думку авторів законопроекту основною метою проекту Закону України «Про внесення зміни до статті 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» є врегулювання питання щодо віднесення посад керівників виконавчих органів міських рад (міст з районним поділом), утворених у районах міст, до відповідних категорій посад в органах місцевого самоврядування.

Відповідно до рішень Горлівської, Макіївської і Маріупольської міських рад Донецької області, Запорізької, Львівської, Миколаївської, Одеської і Сумської міських рад у структурах цих рад утворені і функціонують районні адміністрації, які згідно з положеннями про них є виконавчими органами зазначених рад, створені з метою реалізації функцій міської ради на території відповідного адміністративного району міста згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Районні адміністрації підзвітні та підконтрольні міським радам, підпорядковані міському голові та виконавчому комітету міської ради. Фінансування районних адміністрацій здійснюється з бюджету міста відповідно до затвердженого кошторису.

Віднесення до відповідних категорій посад в органах місцевого самоврядування здійснюється відповідно до статті 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та інших нормативно-правових актів (постанов, розпоряджень Кабінету Міністрів України).

Згідно з цією статтею посади керівників управлінь, відділів та інших виконавчих органів міських (міст обласного і республіканського в Автономній Республіці Крим значення) рад та їх заступників, керівників відділів (підвідділів) у складі самостійних управлінь, відділів виконавчих органів міських (міст обласного значення) рад віднесені до п’ятої категорії посад. Посади помічників голів, радників, консультантів, начальників секторів, головних бухгалтерів, спеціалістів управлінь, відділів, інших структурних підрозділів виконавчих органів міських (міст обласного значення та міста Сімферополя) рад – до шостої категорії посад.

На думку авторів законопроекту є необхідність внесення зміни до статті 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» в частині віднесення посад керівників виконавчих органів міських рад (міст з районним поділом), утворених у районах міст, до четвертої категорії посад в органах місцевого самоврядування.

На нашу думку, необхідність усунення прогалин у регулюванні правового статусу відповідних посадових осіб органів місцевого самоврядування є очевидною.

Проте слід зауважити наступне.

1. На нашу думку, обраний підхід до вирішення вказаного питання є недостатньо обґрунтованим.

2. Це питання нерозривно пов’язане з дискусійною проблемою визнання (невизнання) права на місцеве самоврядування жителів районів у містах з районним поділом, частиною якої є доцільність (недоцільність) утворення районних у містах рад та їх виконавчих органів.

3. Системний аналіз конституційних норм показує, що можливість організації управління районами у містах з районним поділом шляхом неутворення районних у містах рад не є однозначно врегульованою. З одного боку, за змістом відповідних положень Конституції України можна констатувати, що в районах таких міст повинно функціонувати місцеве самоврядування, яке повинно розглядатися як складова частина системи місцевого самоврядування відповідних міст. Такий підхід випливає зі змісту, зокрема, положення частини першої статті 142 Конституції України, згідно з яким територіальні громади районів у містах визнаються суб’єктами права комунальної власності, та абзацом третім пункту 8 «Перехідних положень» Конституції України, за яким районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності цією Конституцією здійснюють свої повноваження відповідно до закону. А з іншого – в Конституції України не передбачено ліквідацію районних у містах рад. Крім того, можливість ліквідації районних у містах рад заперечується також системним аналізом відповідних положень розділу IX «Територіальний устрій України» та розділу XI «Місцеве самоврядування» Конституції України.

2. У законопроекті простежується тенденція до закріплення на законодавчому рівні існування у містах з районним поділом районних адміністрацій, які діють на основі положень про них, затверджених відповідними міськими радами, і є виконавчими цих рад. Однак за змістом відповідних положень Конституції України (статті 19, 140, 141, 146) питання правового статусу районних у містах адміністрацій мають визначатися законом, а не положеннями, затвердженими рішеннями відповідних рад, як це має місце на практиці.

Ці аргументи, на нашу думку, свідчать про те, що запропоновані цим законопроектом зміни щодо організації управління в містах із районним поділом є недостатніми для законодавчого врегулювання цієї проблеми та потребують внесення відповідних змін до Конституції України.

5. Проект Закону “Про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення” від 26. 01 .2009 року № 3654 , внесений Кабінетом Міністрів України.

На думку авторів законопроекту основною метою проекту Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення” є створення на законодавчому рівні належних правових механізмів реалізації громадянами як безпосередньо, так і через інститути громадянського суспільства своїх конституційних прав на участь в управлінні державними справами, вирішенні питань місцевого значення. Задля досягнення цієї мети пропонується внести зміни до Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”, стосовно участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики та вирішенні питань місцевого значення.

На нашу думку, недоліком цього проекту є недостатня чіткість і конкретність правового регулювання порушених у ньому питань.

У законопроекті пропонується законодавчо передбачити форми участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики та вирішенні питань місцевого значення, зокрема,:

консультації з громадськістю;
сприяння здійсненню громадської експертизи діяльності вказаних органів;
систематичне інформування громадськості органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями про свою роботу та діяльність громадських рад.

Проте слід зауважити наступне.

1. Невизначеними є завдання та зміст словосполучення „взаємодії громадськості та органів місцевого самоврядування”, про яку йдеться у проекті.

Дійсно, норми чинного законодавства не визначають понять «консультації з громадськістю», «громадська експертиза» діяльності відповідних органів (у законопроекті відповідні визначення також не пропонуються). Законопроект не дає повного уявлення про:

поведінку, яка вимагається від місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
суть діяльності «громадськості» у запропонованій моделі відносин;
коло суб’єктів цієї діяльності (у приписах законопроекту йдеться і про «громадськість» в цілому, і окремо про громадян та їх об’єднання тощо, як суб’єктів відповідних відносин).

Приписи ч. 7 запропонованої нової редакції статті 37 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ч. 3 запропонованої нової статті 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно затвердження відповідних механізмів участі громадськості у системі управління державними та місцевими справами відповідно Кабінетом Міністрів України та місцевими радами не можна вважати прийнятними, оскільки відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. А з положень проекту випливає, що зміст своєї діяльності у формі «консультацій з громадськістю», «сприяння здійсненню громадської експертизи» органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування визначатимуть самостійно.

2. Положення проекту можуть інтерпретуватись як право і як обов’язок місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування взаємодіяти з громадськістю у передбачених законопроектом формах при підготовці і виконанні рішень з будь-яких питань своєї компетенції. Така неоднозначність може ставити під сумнів легітимність рішень та дій зазначених органів. Таким чином, коло питань, при вирішенні яких має відбуватися взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з громадськістю у запропонованих у проекті формах потребує конкретизації.

При цьому варто пам”ятати, що законодавством уже передбачені цілком конкретні форми взаємодії органів влади з громадськістю при підготовці і розгляді проектів регуляторних актів (Закон України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”).

6. Проект Закону України “Про послуги, що надаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та бюджетними установами” від 06. 03 .2009 року № 4176 , внесений Кабінетом Міністрів України.

На думку авторів законопроекту основною метою проекту Закону України “Про послуги, що надаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та бюджетними установами” є врегулювання питань щодо визначення суб’єктів надання послуг та спрямування коштів, які надходять за надання послуг, до державного та місцевих бюджетів.

Проектом Закону України визначається, що:

у разі, коли інше не встановлено законом, порядок надання державних послуг органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та бюджетними установами розмір плати за такі послуги та порядок її внесення визначаються відповідно Кабінетом Міністрів України та органами місцевого самоврядування;
органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування та бюджетні установи не можуть делегувати суб’єктам господарювання, які не мають статусу бюджетних установ, повноваження з надання послуг, закріплених за ними в установленому законодавством порядку;
плата, що надходить від надання послуг, зараховується до відповідного бюджету.

На нашу думку, заслуговують на підтримку:

основна ідея цього законопроекту щодо необхідності упорядкування надання «послуг» державним органами, а також окремі положення проекту;
віднесення до перерахованих у аналізованому проекті суб’єктів надання послуг бюджетних установ;
припис статті 3 проекту, згідно якого «органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування та бюджетні установи не можуть делегувати суб’єктам господарювання, які не мають статусу бюджетних установ, повноваження з надання послуг, закріплених за ними в установленому законодавством порядку».

Проте, слід зауважити наступне.

1. В законопроекті потрібно визначити термін «державні послуги» та перелік державних послуг, які можуть надаватися відповідними органами на платній та безоплатній основі.

2. Законопроект не визначає процедур надання державних послуг.

3. Не може бути підтриманою конструкція норми «коли інше не встановлено законом (а саме це і відбудеться у разі прийняття проекту у запропонованому вигляді), порядок надання державних послуг органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та бюджетними установами, розмір плати за такі послуги та порядок її внесення визначаються відповідно Кабінетом Міністрів України та органами місцевого самоврядування» (ст. 2 проекту).

3. Здійснення владно-розпорядчих повноважень державними органами у вигляді «послуг» потребує чіткої законодавчої регламентації (а не регулювання тими органами, які будуть їх здійснювати)

4. Законодавчі норми повинні містити критерії визначення оплатності і безоплатності «державних послуг» та обмеження, які б не давали можливості перевести на «платну основу» суттєву частину діяльності державних органів, пов’язаної із забезпеченням тих чи інших прав та законних інтересів громадян і юридичних осіб.

5. Необґрунтованим виглядає визначення кола суб’єктів, яких пропонується наділити правом надання «державних послуг» (ст. 1 проекту).

7. Проект Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (щодо повноважень) від 29. 05. 2009 року № 4570, внесений Кабінетом Міністрів України.

На думку авторів законопроекту основною метою є врегулювання окремих питань організації системи місцевого самоврядування та визначення повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а саме:

з метою додаткового забезпечення реалізації повноважень органів місцевого самоврядування у сфері освіти пропонується до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” внести зміни щодо призначення керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів комунальної власності за погодженням із сільським, селищним, міським головою;
для забезпечення органів місцевого самоврядування інформацією про операції, що проводяться з нерухомістю, передбачається надати сільському, селищному, міському голові право звертатися до органу державної реєстрації прав на нерухоме майно з обов’язковим для розгляду запитом щодо надання відомостей про власника нерухомого майна, яке розташоване на відповідній території, а так само щодо встановлення, зміни або припинення права особи на зазначене майно;
пропонується установити, що добровільне об’єднання територіальних громад відбувається за рішенням відповідних сусідніх сільської, селищної, міської рад. При цьому рішення сільської ради про об’єднання територіальної громади села з територіальною громадою сусіднього села, селища, міста приймається лише за умови, що це питання попередньо схвалено рішенням загальних зборів громадян, що проживають у цьому селі, а рішення селищної, міської ради про об’єднання з територіальною громадою сусіднього села приймається з урахуванням рішення сільської ради, яке прийняте в установленому порядку, тобто із дотриманням зазначеної процедури;
передбачається установити, що рішення органів виконавчої влади про відведення земельних ділянок, розташованих на території діяльності ради, але поза межами населених пунктів, приймається лише за погодженням з відповідною радою.

Автори законопроекту свої пропозиції обґрунтовують наступним.

1. Існуюча система органів місцевого самоврядування з урахуванням сучасного адміністративно-територіального устрою України не завжди дає змогу сформувати самодостатні територіальні громади, які б володіли відповідними матеріальними і фінансовими ресурсами, територією та об’єктами соціальної інфраструктури, необхідними для ефективного виконання покладених на зазначені органи завдань та функцій (за попередніми даними 11162 сільські та селищні ради представляють інтереси 28476 сільських населених пунктів, 64 міста обласного значення включають більше 200 населених пунктів; лише на території м. Севастополя налічується 31 населений пункт, така сама кількість населених пунктів розташована на території Ялтинської міської ради; не кожне село, селище, місто на практиці є самостійною адміністративно-територіальною одиницею, а його жителі – самостійною територіальною громадою; близько 1 тис. населених пунктів приєднані до міст республіканського та обласного значення і разом з ними становлять єдині територіальні громади, хоча зберігають за собою права територіальних громад сіл, селищ, міст).

2. На розвиток положень частини першої статті 140 Конституції України щодо добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл статтею 6 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” встановлено, що добровільне об’єднання територіальних громад у сільську громаду і вихід з її складу відбувається за рішенням місцевих референдумів.

3. Сільські, селищні, міські ради, як це випливає із змісту частини третьої статті 140 Конституції України, частини першої статті 10 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, є органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування.

4. Відсутність повноважень місцевих рад з питань відведення земель поза межами населених пунктів на відповідній території унеможливлює вплив органів місцевого самоврядування на забезпечення сталого розвитку населених пунктів з урахуванням громадських і приватних інтересів.

На нашу думку, цей законопроект спрямований на реформування окремих питань організації системи місцевого самоврядування та уточнення деяких повноважень органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів. Заслуговують на підтримку:

ідея щодо уточнення законодавчого регулювання питань призначення та звільнення керівників відповідних навчальних закладів комунальної власності;
законодавча пропозиція залучення органів місцевого самоврядування до вирішення кадрових питань щодо вищезазначених керівників з метою врахування інтересів територіальної громади.

Проте, слід зауважити наступне.

1. В рамках чинної Конституції України не може бути підтриманою пропозиція щодо об’єднання в одну територіальну громаду не лише територіальних громад сусідніх сіл, але й селищ та міст зі створенням при цьому єдиних органів місцевого самоврядування та обранням єдиного сільського, селищного, міського голови (пропонована редакція ч. 2 ст. 6 Закону). Формулювання частини першої статті 140 Конституції України не може зводитися до абсолютизації права жителів відповідних сіл об’єднуватися на власний розсуд в одну територіальну громаду з метою здійснення місцевого самоврядування. Адже за своїм функціональним призначенням у механізмі конституційного регулювання зазначена норма є відправною, дефінітивною нормою, яка лише визначає поняття місцевого самоврядування, а тому не передбачає якось абсолютного права територіальних громад на їх об’єднання. Сказане випливає також з рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2002 р. (справа про об’єднання територіальних громад), згідно з яким положення частини першої статті 140 Конституції України слід розуміти так, що вони “не встановлюють порядку об’єднання або роз’єднання самих територіальних громад”.

З іншого боку, це зовсім не означає, що Конституція виключає можливість об’єднання територіальних громад в одну територіальну громаду, яка має право на обрання відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що узгоджується з існуючою в державно-правовій практиці багатьох країн тенденцією до укрупнення адміністративно-територіальних одиниць первинного рівня. На законодавчому рівні передумови такого укрупнення передбачені, зокрема, в частині 2 статті 6 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, згідно з якою територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. Відповідно ж до частини третьої цієї статті добровільне об’єднання територіальних громад має відбуватися за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл, юридичним наслідком яких є згода на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна. Крім того, за рішенням місцевого референдуму може здійснюватися й вихід із складу сільської громади (частина четверта статті 6). Таким чином, законопроект є певним кроком назад, оскільки передбачає можливість об’єднання відповідних територіальних громад за рішенням відповідних рад, яке приймається відповідно до рішення загальних зборів у селі (підпункт 1 пункту 1 законопроекту).

За змістом відповідних положень Конституції та Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” система органів місцевого самоврядування (а отже, й система територіальних громад, які їх утворюють) нерозривно пов’язується із системою адміністративно-територіального устрою, що визначена в частині першій статті 133 Конституції України. Очевидним є логічний висновок про те, що добровільне об’єднання чи роз’єднання територіальних громад за рішенням місцевих референдумів завжди повинно супроводжуватися створенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких і має здійснюватися місцеве самоврядування.

Такий підхід офіційно закріплений у Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні”, згідно з яким «територіальна громада – це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або ж добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр» (стаття 1).

Це означає, що територіальні громади не можуть довільно об’єднуватися в одну територіальну громаду чи виходити із її складу виключно за рішенням місцевих референдумів, як це передбачено у статті 6 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, оскільки при вирішенні питань адміністративно-територіального устрою діють зовсім інші закономірності та правила. А тому об’єднання чи роз’єднання територіальних громад повинно здійснюватися на іншій концептуальні основі, аніж та, що передбачена у статті 6 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”. Річ у тому, що адміністративно-територіальна одиниця – це відносно відокремлена частина єдиної, цілісної території держави, що є просторовою основою для організації та діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. А тому за смислом відповідних положень пункту 13 частини першої статті 92, статті 132 та частини першої статті 133 Конституції України, а також пункту 3 рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 р. № 11-рп (справа про адміністративно-територіальний устрій) питання визначення внутрішньої територіальної організації держави, що включає утворення, ліквідацію, зміну меж адміністративно-територіальних одиниць, є здебільшого питаннями загальнодержавного значення, що стосуються не тільки населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць, але й суспільства в цілому. Тому вирішення цих питань передбачає безпосередню участь держави в особі відповідних органів державної влади, що знайшло, зокрема відтворення в пункті 29 частини першої статті 85 Конституції України.

Втім, це не виключає участі у вирішенні цих питань й територіальних громад та утворюваних ними органів місцевого самоврядування, які не можуть бути повністю усунені від процесу вирішення цих питань, особливо в тих випадках, коли це стосується його інтересів. Така логіка підтверджується змістом статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, відповідно до якої зміни територіальних кордонів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з’ясування думки відповідних територіальних громад, в тому числі, якщо це можливо – шляхом проведення місцевого референдуму. Проте така думка, як випливає з наведеного формулювання, не може вважатися домінуючою при вирішенні цих питань.

Це зумовлено насамперед тим, що питання утворення, ліквідації чи зміни меж адміністративно-територіальних одиниць нижчих рівнів (в тому числі шляхом об’єднання чи роз’єднання територіальних громад), об’єктивно стосуються не тільки інтересів населення, що проживає в їх межах, а й інтересів населення адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня (районів, областей), а також держави в цілому. Саме тому утворення чи ліквідація адміністративно-територіальних одиниць не може пов’язуватися виключно з рішеннями місцевих референдумів відповідних територіальних громад про їх об’єднання в одну територіальну громаду чи вихід із складу сільської громади, як це передбачено в статті 6 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”. Рішення таких референдумів (а за законопроектом – рішення відповідних рад) можуть розглядатися лише як форма участі територіальних громад у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою, а тому вони повинні, очевидно, мати факультативний характер. Зокрема, право територіальних громад на добровільне об’єднання виключно за рішеннями місцевих референдумів заперечується змістом положення пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України, згідно з яким утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів віднесено до повноважень Верховної Ради України. Зрозуміло, що в окремих випадках об’єднання територіальних громад сіл, селищ та міст в одну територіальну громаду може призвести до зміни меж міст, районів (а іноді й областей), що віднесено до повноважень парламенту, а відповідно до вимог статті 132 Конституції України, створення адміністративно-територіальних одиниць повинно здійснюватися з урахуванням насамперед економічних, політичних, екологічних, географічних, демографічних історичних, культурних та інших факторів, а не лише волевиявлення відповідних територіальних громад.

Таким чином, зміст відповідних положень Конституції та законів України формує тенденцію, відповідно до якої у разі, коли питання адміністративно-територіального устрою стосуються інтересів лише населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, то їх вирішення відноситься здебільшого до повноважень органів влади, які функціонують в її межах. Якщо ж такі питання виходять за межі інтересів населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць, то остаточне вирішення цих питань відноситься до повноважень відповідних органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, які функціонують у межах адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня. Участь відповідних органів влади, що функціонують у межах адміністративно-територіальних одиниць нижчого рівня, у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою зводиться, як правило, лише до внесення відповідних пропозицій до органів влади вищого рівня, які уповноважені законом вирішувати ці питання.

Усе це підтверджує висновок про те, що питання утворення чи ліквідації адміністративно-територіальних одиниць (у тому числі шляхом добровільного об’єднання чи роз’єднання територіальних громад) остаточно має вирішуватися відповідними органами державної влади чи органами місцевого самоврядування вищого рівня, що і має бути визначено відповідно до вимог пункту 13 частини першої статті 92 Конституції у спеціальному законі. В такий спосіб вирішувались питання утворення і ліквідації сільрад, встановлення і перенесення їх центрів, встановлення і зміни меж сільрад відповідно до „Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР”, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 року (відповідно до пункту 4 цього Положення, чинного в частині, що не суперечить Конституції і законам України, вирішення цих питань віднесено до компетенції виконавчого комітету обласної ради народних депутатів за поданням виконавчих комітетів районних, міських (міст обласного підпорядкування) рад).

Системний аналіз відповідних положень Конституції України та законів України, що визначають систему адміністративно-територіального устрою України та засади функціонування місцевого самоврядування в Україні, засвідчує, що система територіальних громад, в межах яких має здійснюватися місцеве самоврядування, повинна будуватися відповідно до системи адміністративно-територіального устрою України. А тому добровільне об’єднання територіальних громад чи вихід територіальної громади із складу сільської громади за рішенням місцевих референдумів повинно супроводжуватися створенням чи ліквідацією відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Рішення місцевих референдумів, які поза всяким сумнівом повинні враховуватися при вирішенні питань утворення чи ліквідації адміністративно-територіальних одиниць (в тому числі й шляхом об’єднання чи роз’єднання територіальних громад), можуть розглядатися лише як форма участі територіальних громад у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою. Такі рішення не можуть бути остаточними, а отже, й обов’язковими до виконання відповідними органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, до повноважень яких віднесено вирішення таких питань адміністративно територіального устрою. Тому відповідні положення статті 6 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, які передбачають можливість об’єднання чи роз’єднання територіальних громад виключно за рішеннями місцевих референдумів, справді потребують відповідного коригування. Однак таке коригування має відбуватися не шляхом надання права відповідним радам вирішувати питання об’єднання територіальних громад, а шляхом приведення цих норм у відповідність до існуючих реалій державно-правового життя. Це зумовлено тим, що питання адміністративно-територіального устрою є питаннями загальнодержавного значення, а тому не можуть вирішуватися виключно за рішеннями місцевих референдумів чи відповідних рад відповідних територіальних громад.

2. Проектом пропонується віднести до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад прийняття на черговій сесії рішення щодо надання згоди на відведення відповідним органом виконавчої влади земельних ділянок, розташованих на території ради, але за межами населеного пункту (новий п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону).

Запропоноване положення не узгоджується з нормами Земельного кодексу України, який чітко розмежовує повноваження органів місцевого самоврядування та органів державної влади у галузі земельних відносин: сільські, селищні, міські ради розпоряджаються землями територіальних громад (ст. 12), а місцеві державні адміністрації – землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом (ст. 17). Для розпорядження землями державної власності згода місцевих рад в принципі непотрібна. Надання такої згоди може бути доцільним у тих випадках, коли рішення про відведення ділянки істотно зачіпає інтереси територіальної громади (наприклад, в разі відведення ділянки для розташування на ній виробництва, яке істотно впливатиме на стан навколишнього середовища). Однак такі випадки мають бути чітко визначені у тексті закону, чого в законопроекті не зроблено. Якщо ж йдеться про надання сільською, селищною, міською радою «згоди» на відведення відповідним органом виконавчої влади земельних ділянок, які є землями територіальних громад (тобто ділянок, розпорядження якими цей орган нене віднесено до їх компетенції), то таке доповнення вступає в суперечність з положеннями Земельного кодексу і безпідставно обмежує права територіальних громад і відповідних місцевих рад.

3. На нашу думку, не є достатньо обгрунтованими пропозиції проекту щодо розширення повноважень сільського, селищного, міського голови шляхом доповнення ст. 42 Закону у вигляді: “погоджує призначення на посаду та звільнення з посади керівників комунальних дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів” (п. 10 ч. 4 вказаної статті). Адже деякі законодавчі акти на сьогоднішній день вже передбачають таку можливість. Закон України «Про освіту» передбачає участь органів місцевого самоврядування у призначенні керівників навчальних закладів, що є комунальною власністю, за попереднім погодженням з ними (ч. 1 ст. 20). Разом з тим не конкретизовано, які саме органи мають надати таке погодження. Закон України «Про дошкільну освіту» взагалі не передбачає участь органів місцевого самоврядування у вирішенні кадрових питань щодо керівників комунальних дошкільних навчальних закладів, яких призначає на посаду та звільняє з посади відповідний орган управління освітою (абз. 1 ч. 3 ст. 31). Аналогічною є ситуація щодо призначення на посаду та звільнення з посади керівника комунального позашкільного навчального закладу (ч. 2 ст. 23 Закону України «Про позашкільну освіту»). Таким чином, потребують перегляду не лише норми законодавства про місцеве самоврядування, а й норми законодавчих актів про освіту в частині приведення їх у відповідність з конституційними приписами щодо порядку управління об’єктами комунальної власності та узгодження з положеннями законодавства про місцеве самоврядування.

4. Відповідно до частини першої статті 28 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» відомості про зміст документів, що підтверджують (посвідчують) правочини щодо нерухомого майна, узагальнені відомості про речові права окремої особи на нерухоме майно, а також витяги з Державного реєстру прав, що містять відомості про встановлення, зміну чи припинення речових прав на нерухоме майно, надаються органами державної реєстрації органам державної влади чи органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам, якщо запит зроблено у зв’язку із здійсненням ними повноважень, визначених законами. Тому п. 21 ч. 4 вказаної статті ст. 42 Закону доповнювати словами “звертається до органу державної реєстрації прав на нерухоме майно з обов’язковим для розгляду запитом щодо надання відомостей про власника нерухомого майна, яке розташовано на відповідній території, а також про набуття, зміну або передачу прав власності особи на зазначене майно” – недоцільно.

8. Проект Закону України«Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (щодо офіційного оприлюднення актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування)

від 10. 06. 2009 року № 4638, внесений народним депутатом України Кеменяшем О.М.

На думку автора законопроекту основною метою є приведення у відповідність Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про інформацію» у частині забезпечення права громадян на інформацію щодо діяльності органів місцевого та регіонального самоврядування через чітке визначення місця розміщення інформації та встановлення терміну щодо офіційного оприлюднення актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування (доповнення статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» положенням стосовно порядку офіційного оприлюднення актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування). Стаття 6 Закону України «Про інформацію» визначає порядок доступу громадян до інформації, а статті 9 – передбачає, зокрема, вільне одержання відомостей, необхідних для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів. Стаття 10 регламентує гарантії права на інформацію (право на інформацію забезпечується обов’язком органів місцевої влади, а також органів місцевого і регіонального самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення). Відповідно до статті 18 інформація про діяльність державних органів влади та органів місцевого і регіонального самоврядування є одним із видів інформації, що являє собою відповідно до статті 21 офіційну документовану інформацію, яка створюється в процесі поточної діяльності, в тому числі, органів місцевого і регіонального самоврядування, а акти органів місцевого і регіонального самоврядування є одним із основних джерел цієї інформації. Ця ж стаття чітко визначає, що серед шляхів доведення інформації органів місцевого і регіонального самоврядування є опублікування її в офіційних друкованих виданнях та опублікування в друкованих засобах масової інформації. Відповідно до статті 42 громадяни є учасниками інформаційних відносин, які, відповідно до статті 43 мають право на одержання інформації в тому числі про діяльність органів місцевого і регіонального самоврядування та місцевої адміністрації.

Закон України «Про місцеве самоврядування» у п.1 статті 59 вказує, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. П.5 статті 59 визначає, що рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень в дію. Але чинний закон жодним чином не регламентує, у які терміни та у який спосіб дані рішення мають бути оприлюднені. П.11 цієї ж статті визначає, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення без визначення, коли та у який спосіб це має бути зроблено. З метою усунення такої неврегульованості зазначеного питання даний законопроект пропонує чітко визначити, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення шляхом їх опублікування у друкованих засобах масової інформації та на власних інтернет-ресурсах (у разі наявності останніх) у термін не більше чотирнадцяти днів з дня прийняття. Опублікування у засобах масової інформації, на думку автора законопроекту, є найефективнішим способом «офіційного оприлюднення» та «доведення до відома населення». Термін у чотирнадцять днів визначається, виходячи з того, що більшість місцевих видань виходить з періодичністю в один тиждень.

На нашу думку, терміни доведення до відома населення актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, положення щодо способів такого доведення передбачені приписами статті 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» та статті 21 Закону України «Про інформацію». Стаття 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» встановлює, що опублікування рішень органів місцевого самоврядування здійснюється в офіційних виданнях та друкованих засобах масової інформації відповідних органів. Не можна вважати коректною пропозицію проекту, що акти посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення шляхом їх опублікування на власних інтернет-ресурсах, оскільки доступ до Інтернету має обмежена кількість населення, а «інтернет-ресурс» посадової особи не є офіційним веб-сайтом органу місцевого самоврядування.

9. Проект Закону України „Про внесення змін до статті 55 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (щодо уточнення обсягу права голови ради на суміщення своєї діяльності) від 16. 06. 2009 року № 4669, внесений народним депутатом України Ключковським Ю. Б.

На думку автора законопроекту основною метою є уточнення формулювання, яке б не допускало його тлумачення у спосіб, що позбавляє осіб, які займають посади голови районної, обласної, районної у місті ради, проводити роботу на громадських засадах в об’єднаннях громадян, що забезпечить права осіб, які є членами об’єднань громадян, вільно здійснювати свою діяльність в таких об’єднаннях на громадських засадах, у тому числі займати виборні посади, незалежно від того, чи є відповідна особа посадовою особою районної, обласної, районної у місті ради. Частина третя статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює обмеження щодо занять іншою діяльністю (так званий «принцип несумісності») для осіб, які займають посади голови районної, обласної, районної у місті ради, як службовців органів місцевого самоврядування. Зокрема, займатися будь-якою роботою на громадських засадах. Ця норма допускає тлумачення, яке включає до поняття «робота на громадських засадах» також займання виборних посад в об’єднаннях громадян, у тому числі політичних партіях.

На нашу думку, подібне обмеження встановлене лише статтею 103 Конституції України для Президента України. Відповідне обмеження не встановлено законами України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про об’єднання громадян». Стаття 6 Закону України «Про політичні партії в Україні» встановлює заборону членства у політичних партіях для окремих категорій посадових і службових осіб (однак не для державних службовців чи службовців органів місцевого самоврядування), проте не містить жодних обмежень щодо заборони членам партії займати виборні посади у партії. Згадане розширене тлумачення частини третьої статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» може звужувати обсяг встановлених Конституцією та законами України прав громадян.

10. Проект Закону України „Про статус сільських, селищних, міських голів„ від 02. 07. 2009 року № 4752 , внесений народним депутатом України Гриценком А. С.

На думку автора основною метою законопроекту є законодавче врегулювання статусу сільських, селищних, міських голів в рамках одного закону з такою структурою:

Розділ І. Загальні положення.

Розділ ІІ. Сільський, селищний, міський голова – представник інтересів територіальної громади.

Розділ ІІІ. Сільський, селищний, міський голова – представник інтересів виборців.

Розділ IV. Діяльність сільського, селищного, міського голови у раді та її органах.

Розділ V. Основні гарантії діяльності сільського, селищного, міського голови. Відповідальність за порушення вимог цього закону.

Розділ VІ. Прикінцеві положення.

Розділ VІI. Перехідні положення.

Для зручності в законопроект включено переважну більшість положень з інших законів України, щодо статусу сільського, селищного, міського голови. Поза його межами залишились тільки такі загальні (не специфічні стосовно сільського, селищного, міського голови) питання, як служба в органах місцевого самоврядування і трудове законодавство.

Автор пропонує:

1. До законів “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про статус депутатів місцевих рад” внести такі зміни:

– роботу сільських, селищних голів і секретарів сільських, селищних рад у власному індивідуальному селянському (фермерському) господарстві та одержання прибутку від такої роботи не вважати підприємницькою діяльністю;;

– передбачити право сільського, селищного, міського голови одночасно бути й депутатом однієї з місцевих рад, крім ради того села, селища, міста де він є головою. Таким чином, сільський, селищний, міський голова отримає реальну можливість захищати інтереси своєї територіальної громади у відповідній районній чи обласній раді.

2. До закону “Про місцеве самоврядування в Україні” внести такі зміни:

– вступ сільського, селищного, міського голови на посаду визначити з моменту складання Присяги, а не після оголошення територіальною виборчою комісією результатів виборів;

– встановити, що кандидатуру на посаду секретаря сільської, селищної, міської ради може вносити лише сільський, селищний, міський голова. Це сприятиме налагодженню конструктивної співпраці голови як із секретарем ради, так і з усім депутатським корпусом;

– становити, що дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови внаслідок порушення ним законодавства чи неналежного виконання повноважень, може бути лише на підставі судових рішень, що набрали законної сили.

3. До закону «Про місцеві державні адміністрації» внести такі зміни.

Оскільки голови держадміністрацій не є суб’єктами законодавчої ініціативи але можуть порушувати перед Верховною Радою України питання про призначення позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради, сільського, селищного, міського голови, то пропонується у разі наявності законних підстав надати їм право порушували відповідне питання перед Кабінетом Міністрів України, який, у разі потреби, вноситиме до парламенту проекти відповідних постанов.

4. До закону “Про вибори народних депутатів України”.

Законопроектом пропонується встановити, щоб робочі групи передавали голові територіальної громади невивірені списки виборців не пізніше як за 45 днів до дня виборів, а голова – передаватиме їх до окружної комісії не пізніше як за 32 дні до дня виборів. Відповідні зміни пропонується внести і до закону про місцеві вибори. (Обґрунтування цієї пропозиції. Зараз сільський, селищний, міський голова зобов’язаний передавати вивірені і підписані ним списки виборців по кожній виборчій дільниці на території всієї територіальної громади до окружної виборчої комісії не пізніше як за 40 днів до дня виборів. А отримує голова невивірені списки від робочих груп лише після сформування виборчих дільниць у кращому разі – за 49 днів до дня виборів, у гіршому – за 41 день. Відтак, часу на якісну перевірку списків у голови не залишається, проте залишається відповідальність за зміст списків).

На нашу думку, сама ідея кодифікації норм чинного законодавства щодо статусу, повноважень та діяльності голови територіальної громади є дискусійною, оскільки є лише частиною проблем нормативно-правового регулювання системи місцевого самоврядування.

Запропоновані зміни до вищезгаданих законів не є системними, а деякі х них – є сумнівними. Не вдаючись до детального обговорення конкретних норм, пропонуємо автору законопроекту ознайомитися з законопроектами “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”, розроблені групою експертів, де системно запропоновані необхідні зміни в системі місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій в рамках чинної Конституції України.

11. Проект Закону України ″Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо діяльності всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування″ від 20. 08. 2009 року № 5056 , внесений Кабінетом Міністрів України.

На думку авторів основною метою законопроекту є врегулювання окремих питань діяльності всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування шляхом внесення змін до Закону України ″Про асоціації органів місцевого самоврядування″ та Бюджетного кодексу України.

Так, зокрема, проектом Закону пропонується:

виключити обмеження, передбачене статтею 4 Закону України ″Про асоціації органів місцевого самоврядування″, щодо участі місцевої ради лише в одній всеукраїнської асоціації;
надавати всеукраїнським асоціаціям фінансову підтримку для здійснення їх статутної діяльності за рахунок коштів державного бюджету (з метою сприяння органів державної влади діяльності асоціацій);
уточнити джерела формування майна асоціації (крім зазначених коштів державного бюджету для фінансової підтримки всеукраїнських асоціацій джерелами формування майна асоціації передбачається визначити: благодійні внески і пожертвування фізичних та юридичних осіб, міжнародну технічну допомогу та кошти або майно, добровільно передані асоціації її членами);
внести відповідні зміни до Бюджетного кодексу України, а саме до статей 87 і 91.

На нашу думку, законопроектом пропонується внести зміни до Бюджетного кодексу України та Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування», які спрямовані на уточнення джерел формування майна асоціацій органів місцевого самоврядування та врегулювання деяких інших питань їх діяльності.

Проте, слід зауважити наступне.

1. Реалізація запропонованих змін потребує додаткових видатків державного бюджету. Відповідно до ч. 3 ст. 91 Регламенту Верховної Ради України у разі внесення законопроекту, реалізація якого впливає на видаткову та/або доходну частину державного чи місцевих бюджетів, до нього додаються фінансово-економічне обґрунтування (розрахунок розміру витрат) та пропозиція щодо покриття цих витрат, однак у даному законопроекті ця регламентна вимога не виконана.

2. У проекті пропонується запровадити державну фінансову підтримку статутної діяльності всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування. Право визначення порядку надання та критеріїв встановлення розміру такої підтримки пропонується надати Кабінету Міністрів України (абзац 3 підпункту 2) пункту 2 частини І проекту). Пропозиція в частині права визначення порядку надання державної фінансової підтримки може бути підтримана. Проте, критерії встановлення розмірів такої підтримки, на нашу думку, мають визначатися законом.

3. На нашу думку, доцільно було б також передбачити механізм здійснення державного та громадського контролю за використанням коштів, отриманих всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування у формі державної фінансової підтримки.

4. На нашу думку, потрібно доопрацювати положення проекту щодо джерел формування майна асоціацій (зміни до ч.1 ст. 21 Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування» – підп. 4) п.2 розділу I проекту). Повноваження та механізм передачі коштів або майна асоціаціям її членами (тобто місцевими радами) потрібно відобразити в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», шляхом внесення до його положень відповідних змін. Потребує також уточнення зміст та обсяг словосполучення «передача майна або коштів» (відчуження чи застосування іншого правового режиму використання об’єктів комунальної власності).

5. Щодо пропозиції «Закон набирає чинності з 1 січня 2010 року». Відповідно до частини 3 статті 27 Бюджетного кодексу України закони України, які впливають на формування доходної чи видаткової частини бюджетів, повинні бути офіційно оприлюднені до 15 серпня року, що передує плановому. В іншому разі норми відповідних законів, що впливають на формування доходної та/або видаткової частини бюджетів, застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим, крім випадків, передбачених Законом України «Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва».

12. Проект Декларації про основні засади державної політики України щодо розвитку місцевого самоврядування від 30. 01. 2008 року № 1457, внесений народним депутатом України Омельченком О. О.

На думку автора, основною метою декларації є формування єдиної державницької ідеології щодо:

функціонування публічної влади на місцевому рівні;
взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування при вирішенні питань загальносуспільного значення як на державному, так і на місцевому рівнях;
досягнення оптимального балансу між державною владою і владою місцевого самоврядування та їхнього максимального наближення до населення;
визначення відповідно до Конституції України основних напрямів державної політики щодо розвитку місцевого самоврядування.

На думку автора Декларацією передбачається «законодавче визначення юридичного механізму забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері місцевого самоврядування, встановлення ефективних засобів реформування даного виду публічної влади та чітке закріплення ознак правосуб’єктності територіальних громад, що має знайти своє відображення у наступних основних положеннях:

– формуванні законодавчих умов для чіткого визначення механізму децентралізації публічно-владних повноважень, розмежування сфер публічно-владних сфер впливу органів державного управління та органів місцевого самоврядування;

– закріпленні основних характеристик питань місцевого значення, які є безпосереднім об’єктом муніципальної публічної влади;

– характеристиці територіальних меж здійснення місцевого самоврядування у відповідності із потребами проведення адміністративно-територіальної реформи;

– визначенні основних принципів здійснення державного управління у сфері децентралізації публічно-владних повноважень на муніципальний рівень;

– закріплені основних ознак правосуб’єктності територіальної громади, форм безпосередньої локальної демократії та шляхів державного гарантування реалізації та захисту права на місцеве самоврядування;

– забезпеченні здатності територіальних громад та органів місцевого самоврядування в межах, визначених законодавством, самостійно та відповідально вирішувати питання соціально-економічного розвитку, створення ефективних механізмів забезпечення їх активної участі у формуванні та проведенні державної регіональної політики;

– удосконалення фінансових міжбюджетних відносин, вироблення чітких критеріїв і ефективних механізмів надання державної підтримки розвитку регіонів;

– чіткому закріпленні повноважень органів державної влади щодо здійснення державного регулювання та управління у сфері місцевого самоврядування тощо».

На нашу думку, положеннями проекту Декларації зроблена невдала спроба визначити: принципи, мету, завдання, пріоритетні напрями та суб’єкти державної політики щодо розвитку місцевого самоврядування в Україні. Така оцінка є наслідком наступних зауважень.

1. Сумнівною є доцільність прийняття запропонованого акту у формі декларації. Відповідно до ст. 91 Конституції України Верховна Рада України, крім законів та постанов, може приймати й інші акти, до яких згідно з ч. 2 ст. 46 та ч. 1 ст. 133 Регламенту Верховної Ради України (далі – Регламент) належать також декларації. Норми чинного законодавства і, зокрема, Регламенту не дають відповіді на питання, чи є декларації різновидом нормативно-правових актів. Зазначимо, що у сучасній світовій державно-правовій практиці у формі декларацій, як правило, приймаються ті політико-правові акти, яким необхідно надати урочистий характер та підкреслити їх особливо важливе значення для долі відповідної держави (наприклад, такий характер має Декларація про державний суверенітет України від 16.07.1990 року). Специфічною рисою таких декларацій як нормативно-правових актів є загальний, не конкретний характер їх положень, необхідність їх подальшої законодавчої конкретизації. Крім того, поширеною є практика прийняття декларацій як актів-заяв, які не мають нормативного характеру.

Вітчизняна практика нормопроектування та законопроектування свідчить, що в Україні декларації приймались і як акти політико-правового характеру, і як акти-заяви, що не мали нормативного змісту (наприклад, Декларація щодо неконституційного втручання Президента України в діяльність Верховної Ради України, яка була схвалена Постановою Верховної Ради України від 2 квітня 2007 року). Разом з тим, практика (після прийняття Конституції України), дозволяє дійти висновку, що всі акти, прийняті Верховною Радою України після 28 червня 1996 року у формі декларацій, мають підзаконний характер (наприклад, Постановою Верховної Ради України від 5 березня 1999 р. було схвалено Декларацію про загальні засади державної політики України стосовно сім’ї та жінок). Поданим проектом не пропонується схвалення цієї декларації відповідною постановою Верховної Ради. Аналіз проекту декларації в цілому, і, зокрема, його преамбули, дозволяє віднести її до політико-правових актів урочистого характеру та виключного значення. Приписами Розділу 6 Декларації прямо передбачено, що «положення цієї Декларації є обов’язковими при здійсненні законодавчого регулювання питань місцевого самоврядування».

На нашу думку, наведене дозволяє дійти висновку, що за юридичною силою цей акт пропонується поставити «вище закону». Але такий підхід суперечить конституційно визначеній ієрархії нормативно-правових актів за юридичною силою, оскільки відповідно до ст. 8 Конституції України найвищою (і в цьому сенсі надзаконною) юридичною силою наділені тільки норми Основного Закону.

2. Дискусійним виглядає трактування положення Конституції України щодо «визначення засад внутрішньої політики» Верховною Радою України (п. 5 ч. 1 ст. 85 Конституції України) через прийняття низки окремих актів, які б визначали мету, напрямки та пріоритети державної політики у всіх її багатоманітних напрямках. Державна політика у тій чи іншій сфері завжди реалізується шляхом встановлення відповідного нормативно-правового регулювання. Відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 92 Конституції України засади місцевого самоврядування визначаються виключно Законами України, тим самим державна політика у цій сфері, по суті, визначається виключно у нормах законів, базовим серед яких є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Тому реформування місцевого самоврядування, на наш погляд, повинно відбуватися не шляхом прийняття декларацій, а шляхом внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» або шляхом прийняття нового закону. Зміст поданого проекту дозволяє зробити висновок, що запропоновані зміни в системі місцевого самоврядування України не можуть бути реалізовані без внесення відповідних змін до Конституції України. Крім того, деякі ідеї, закріплені у Декларації (наприклад, підп. 2, 3 п. 4.2.3. Розділу 4 Декларації; абз. 3 п. 2.2. Розділу 2 Декларації), не відповідають нормам чинної Конституції України.

3. Дискусійним (без внесення змін до Конституції України) є припис проекту декларації про те, що державна політика у сфері місцевого самоврядування в Україні повинна здійснюватись у напрямку «визнання за територіальною громадою статусу юридичної особи». Адже, відповідно до ч. 1 ст. 80 Цивільного Кодексу України «юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку». А відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» територіальна громада – це «жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр».

Аналітики та експерти неурядових організацій в рамках Громадського конституційного комітету працюють над проектом громадянської концепції Конституції України та проектами розділів майбутньої Конституції України. В контексті цієї системної роботи є намагання врахувати всі найкращі напрацювання, які сьогодні є в Україні щодо вирішення нагальних проблем в різних сферах і щодо місцевого самоврядування, зокрема. Міністерство регіонального розвитку та будівництва спільно з експертами та аналітиками неурядових організацій протягом 2009 року напрацювало ряд концепцій та базових законопроектів щодо вирішення болючих проблем в різних сферах українського буття. Сьогодні Україна має добрі напрацювання для подальшого стабільного поступу. Єдина проблема, яка унеможливлює продуманий стабільний поступ – це ганебна кадрова політика на всіх рівнях, відсутність політичної волі та брак патріотизму.

На завершення хочу побажати інститутам громадянського суспільства системної та результативної роботи в усіх сферах на благо громадян, територіальних громад та всієї України.

Ми продовжимо серію публікацій щодо короткого огляду та аналізу груп законопроектів, які стосуються нормативно-правового регулювання:

процедур делегування повноважень;
місцевих виборів;
місцевих референдумів;
органів самоорганізації населення (ОСН);
функціонування та діяльності об”єднань громадян.

Володимир Артеменко,
депутат Київради 1990 -1998 років,
експерт-аналітик. 28. 10. 2009 року.