Партнерство громад та органів місцевого самовр-ня: Європейський досвід

Дата: 21.02.2010

Короткий аналіз можливостей (теоретичного та практичного характеру) започаткування, організації та здійснення співпраці між суб»єктами місцевого самоврядування на базі матеріалів посібника «Співпраця між суб’єктами місцевого самоврядування (ІМС)», підготовленого спільно Радою Європи(РЄ), Програмою розвитку ООН (ПРООН) та Ініціативою місцевого врядування (ІмС) Інституту відкритого суспільства.

Посилення тенденцій децентралізації державного управління, подальша інтеграція з країнами Європи та дотримання європейських стандартів у важливих сферах місцевого врядування є неможливими без суттєвого посилення інституцій місцевого врядування. Це є аксіома, яку розуміють далеко не всі. Це, насамперед, потрібно на рівні громад для консолідації демократичних сил та залучення громадян до процесу ухвалення рішень, які безпосередньо стосуються їх повсякденного життя. Інституції місцевого врядування, з одного боку, повинні бути достатньо ефективними щодо здійснення функцій управління, а з іншого – повинні бути спроможними забезпечити на місцевому рівні достатні ресурси для розвитку громад та адміністративних одиниць. Співпраця між суб’єктами місцевого самоврядування (IMC) пропонує можливості для значного прогресу у цьому питанні, особливо для багатьох малих адміністративних одиниць, які не мають достатніх ресурсів для надання якісних послуг власними силами. ІМС – це той додатковий потенціал, який може бути дуже корисним як для великих так і для малих громад.

Зрозуміло, що Уряди несуть основну відповідальність за створення належних правових, фінансових та адміністративних рамкових умов для створення та функціонування IMC. Разом з тим, адміністративні одиниці також є важливими суб’єктами цього процесу з належним досвідом використання усіх можливостей IMC та підтримки своїх Спілок місцевого врядування (СМВ). Але головним суб»єктом, на якого покладається завдання щодо належного використання всіх можливостей, європейського досвіду, а також належного управління ризиками та забезпечення якісної IMC, є громади.
Співпраця між суб’єктами місцевого самоврядування є притаманною децентралізованій територіальній адміністративній системі. Чим вищою є ступінь автономії муніципалітетів[1], тим більше вони потребують співпраці і тим більше вони можуть cпівпрацювати.
У централізованій державі, де повноваження та ресурси муніципалітетів є обмеженими, потреба у спільних діях є незначною, оскільки більшість завдань місцевого значення вирішується безпосередньо центральним урядом.
Коли ж муніципалітети отримують більший обсяг повноважень та можуть вільно і на власний розсуд організовувати надання послуг громадянам і виконувати адміністративні функції, співпраця з іншими муніципалітетами часто може бути дуже корисною. Муніципалітети можуть:

об’єднувати свої ресурси, якщо це допомагає їм покращити їх ефективність;
обмінюватися власним досвідом у наданні певних послуг;
прийти до висновку, що ефективне надання певних послуг є можливим на території, яка за площею перевищує територію окремого муніципалітету.

Можуть навіть існувати законодавчі вимоги щодо надання певних послуг (утилізація сміття, водопостачання, транспорт та економічний розвиток) саме у форматі IMC.
Реформи місцевого врядування у пострадянських країнах Європи інколи супроводжувалися територіальною фрагментацією. Муніципалітети прагнуть більшої незалежності, особливо, по відношенню до колишніх “районів”. Очевидно, що таке прагнення до незалежності тепер необхідно врівноважити можливостями для співпраці. Участь у певній формі співпраці часто є адекватною відповіддю на виклики, які стоять перед муніципалітетами. Проте цей шлях може бути нелегким через певні перепони, зокрема, політичні розбіжності між муніципалітетами, складність юридичних процедур та форм IMC, брак фінансових ресурсів та досвіду тощо. IMC застосовується частіше, ніж здається на перший погляд, оскільки багато муніципалітетів насправді співпрацюють між собою дуже прагматично та не привертають до такої співпраці надмірної уваги. Вони не залучають для цього додаткові ресурси та навіть не називають таку співпрацю ІМС. Але зрозуміло, що така співпраця може стосуватися дуже важливих питань. Тому є очевидною нагальна потреба у виробленні національної політики стосовно ІМС, оснащеної спеціальними юридичними інструментами та засобами сприяння її розширенню.
Перш за все, центральний уряд та місцеві адміністрації повинні розуміти користь, яку муніципалітети та їх громадяни можуть отримати завдяки IMC. Також необхідно розуміти, яким саме чином можна її отримати. IMC має особливе значення, тому що вона є муніципальною. Муніципалітети в усіх країнах мають важливі функції, які визначають якість життя громадян та їх колективний добробут. Ці функції стосуються дорожнього господарства та транспорту, водопостачання, шкільної освіти та дитячих садків, утримання центрів охорони здоров’я, спортивних об’єктів, збору та утилізації відходів, музеїв, театрів та концертних залів, кладовищ.
Mуніципалітети та громади є найменшими територіальними одиницями публічного управління та складають перший рівень місцевого самоврядування. Це не означає, що вони завжди є занадто малими або слабкими, але дуже часто вони не мають достатнього розміру та ресурсів для виконання усіх функцій, які від них вимагаються. Найкращим способом посилення ресурсної бази муніципалітетів є пaртнерство та співпраця.
Співпраця є дуже важливою для добробуту та розвитку будь-якого суспільства та є звичним способом роботи для публічних установ. Міністерства співпрацюють з університетами та лабораторіями, а регіони співпрацюють з іншими регіонами. Муніципалітети та місцеві відділення центральних органів влади щодня взаємодіють між собою у таких галузях, як освіта та водопостачання. Ця “вертикальна співпраця” є абсолютно необхідною, тому що різні державні органи обслуговують одну і ту саму територію та, відповідно ті сами групи населення. При цьому різні функції дублюють або доповнюють одна одну.
Теоретично, кожний муніципалітет є незалежним від своїх сусідів та має право на самостійне управління. Проте, досвід показує, що муніципалітети ніколи не є абсолютно самодостатніми, незалежно від площі своєї території та чисельності жителів. Тому актуальність IMC є очевидною. Водночас ІМС є звичною для багатьох практикою. ІМС є логічним рішенням для нейтралізації наслідків неоптимального розподілу функцій та ресурсів або недосконалих кордонів між муніципалітетами. Муніципалітети дуже сильно пов’язані з історією, а також з географічними, демографічними та культурними характеристиками своєї країни. Вони є продуктами політичної та адміністративної організації колишніх поселень у суспільствах аграрного типу, промислових районів або міст з традиційними політичними або комерційними функціями. Але суспільство змінюється дуже швидко завдяки:

новим технологіям ( транспорт та комунікації);
новим економічним стосункам ( зменшення ролі сільського господарства та промисловості, менш тісний зв’язок між місцем проживання та місцем роботи);
новому культурному розвитку (напр., телебачення, школи та університети, інтернет);
змінам у способі життя (відходи життєдіяльності, потреба у більшій кількості суспільних послуг);
змінам у демографічному розвитку, за якого відбувається міграція з сільських районів до міст майже без врахування адміністративних кордонів.

IMC є частиною загальної еволюції сучасних суспільств та є складним явищем. Задля вибору оптимальної форми ІМС необхідно враховувати політичні, економічні, юридичні, фінансові, демографічні, культурні, технічні та організаційні аспекти.
IMC існує, коли два або більше муніципалітетів погоджуються співпрацювати для виконання будь-якого зі своїх завдань задля отримання обопільної вигоди. IMC – це стосунки між двома або кількома місцевими органами публічного управління (тобто, органами першого рівня територіального врядування), які мають статус юридичних осіб та мають політичну, юридичну і фінансову автономію (відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування).
Наведемо декілька прикладів успішних моделей ІМС в Європі.
1. ІМС (AЛБАНІЯ)[2]
НАЗВА: акціонерна компанія Korça Regional Waste Management (KRWM Sh.A.)
К-СТЬ МІСЦЕВИХ ПАРТНЕРІВ – ОРГАНІВ УПРАВЛІННЯ: 28 (5 муніципалітетів (адмін. одиниць), 23 громади)
НАЙБІЛЬША АДМІНІСТРАТИВНА ОДИНИЦЯ: КОРЧЕ (83000 мешканців)
НАЙМЕНША ГРОМАДА: БАРМАШ (950 мешканців).
ЗАГАЛЬНА КІЛЬКІСТЬ МЕШКАНЦІВ, ОХОПЛЕНА IMC: 320000 чол.
1. Сфера діяльності. Спільна робота з утилізації відходів; від імені місцевих органів управління, відповідальних за збір, перевезення, управління та утилізацію окремих категорій сміття (міське сміття, промислові відходи, відходи діяльності лікарень, відходи будівельних робіт та робіт зі зносу будівель, відходи переробки води, відходи сільського господарства, відходи тваринного походження та відходи нестандартних розмірів), IMC надано компетенцію з питань надання послуг, адміністративних питань та з залучення інвестицій.
2. Потреба у IMC. Робота з відходами відповідно до стандартів ЄС та директив ЄС з питань утилізації сміття є абсолютно новою для Албанії. Дані стандарти та методи роботи було представлено у регіоні Корча задля удосконалення збору та утилізації сміття, а також надання необхідних принципів та технологій захисту довкілля.
Закон про місцеве врядування (2000) визначає, що муніципалітети та громади[3] несуть повну відповідальність за збирання, перевезення та утилізацію сміття. Незважаючи на цю норму закону та усе відчутнішу потребу у належній роботі з утилізації сміття, деякі місцеві органи влади були нездатні надавати якісні послуги у цій галузі, повністю охоплювати відповідними послугами усю підпорядковану їм територію або (зокрема, у віддалених сільських районах) взагалі надавати ці послуги. Окрім цього, недбале ставлення до утилізації сміття призводило до забруднення Охридського озера та озера Преспа, а також призводило до погіршення якості водоносних горизонтів, які застосовуються для постачання питної води населенню.
3. Опис IMC. Головним предметом IMC у даному випадку є надання послуг з утилізації сміття та створення прозорої системи тарифів на основі принципу відшкодування витрат. Місцеві органи влади, які беруть участь у ІМС, делегували компанії KRWM повноваження^[4] з утилізації твердих відходів. Проте, регуляторні повноваження, які стосуються даної функції, залишаються у засновників, а компетенція IMC охоплює адміністративні питання, надання послуг та залучення інвестицій. KRWM також повинна організувати тренінги та надавати консультації місцевим органам управління, які є учасниками ІМС, а також повинна розробляти стандарти для різних заходів з утилізації сміття.
Місцеві органи управління – учасники ІМС, вирішили створити акціонерну компанію “Korça Region Waste Management” (KRWM) для надання послуг з утилізації сміття та для надання допомоги у створенні необхідних для цього структур. Ці органи управління є акціонерами компанії. Вони розподіляють свої права та обов’язки відповідно до кількості акцій, яка, у свою чергу, залежить від кількості мешканців, які користуються послугами компанії (офіційно визначена кількість мешканців за даними Національного інституту статистики, INSTAT).
Тарифна політика належить до компетенції рад місцевих органів влади та передбачає їх поступове підвищення до повного покриття виробничих витрат, хоча цей принцип було визначено законом ще у 2000 р.
Компанія знаходиться на початковому етапі свого створення – наразі лише завершено ТЕО, а також юридично оформлено ІМС, для функціонування якої вже є персонал та приміщення.

2. ІMC (РУМУНІЯ)[5]
НАЗВА: Horezu Depression Association (Asociaţia Depresiunea Horezu)
К-СТЬ МУНІЦИПАЛІТЕТІВ: 10
НАЙБІЛЬШИЙ МУНІЦИПАЛІТЕТ: ХОРЕЗУ (населення: 6800 чол.)
ЗАГАЛЬНА КІЛЬКІСТЬ НАСЕЛЕННЯ: 40000 чол.
ГЕОГРАФІЧНЕ ПОЛОЖЕННЯ: ГІРСЬКИЙ РАЙОН (найбільша висота: 1900 м)
ГАЛУЗІ:

розвиток інфраструктури для туризму та реклама туристичних послуг
планування, координація, залучення коштів та проектний менеджмент
екстрені служби

1. Опис IMC. Напрямки співпраці
•1. Розвиток туристичної інфраструктури та сприяння розвитку туризму.
Було ініційовано та спільно реалізовано кілька проектів. Cпівпраця починалася з невеликих проектів, наприклад:

a) встановлення дорожніх знаків з відомостями про усі туристичні об’єкти регіону;
b) об’єднання організації «Horezu Depression Association» з Національною Асоціацією сільського, екологічного та культурного туризму (ANTREC) та участь представників Асоціації у туристичних ярмарках у різних країнах Європи;
c) підготовка місцевих підприємців до діяльності у галузі екотуризму та заходи з популяризації екотуризму спільно з місцевою неурядовою організацією.

Перший великий проект стосувався реабілітації та розвитку загальної та туристичної інфраструктури регіону та охоплював, зокрема, наступні заходи:

§ реставрація кількох пам’ятників;
§ ремонт шляхів для полегшення доступу до деяких туристичних об’єктів;
§ створення спільного бюро з питань туризму;
§ будівництво об’єктів для організації місцевих фестивалів.

Загальна вартість проекту склала прибл. 4,5 млн. євро. Проект було прийнято до розгляду та ухвалення фінансування, але угоду не було підписано через несвоєчасне завершення процедури закупівлі. Проте, великими досягненням стало включення програми Нorezu Depression до програми «European Destinations of Excellence» (EDEN) та до 2-го етапу програми «Місцева духовна спадщина» (2007-2008).
•2. Стратегічне планування та інституційний розвиток
За фінансової підтримки програми PHARE було успішно реалізовано перший проект, який охоплював кілька напрямків:

розробка проекту, публічне обговорення та ухвалення спільної стратегії розвитку для 5 муніципалітетів, які були засновниками Horezu Depression Association, та 5 сусідніх муніципалітетів;
збільшення кількості учасників Асоціації до 10 через залучення сусідніх муніципалітетів;
фахова підготовка персоналу усіх 10 муніципалітетів зап такими напрямками, як місцевий розвиток, залучення фінансування, проектний менеджмент, методи участі держави у проектах;
створення бюро та конференц-центру, придбання обладнання для Асоціації.

Головним результатом цього процесу стало (a) ухвалення спільної стратегії розвитку та (б) підготовка 3-5 службовців з кожного з 10 муніципалітетів Асоціації до їх участі у реалізації стратегії розвитку.
•3. Допомога у надзвичайних ситуаціях
Муніципалітет Хорезу вже надавав цю послугу усьому регіону за власний кошт, причому витрати було дуже суттєві і складали 200000 леїв при загальному обсязі муніципального бюджету у 1,5 млн. леїв. Інші муніципалітети були нездатні брати участь у фінансуванні цієї послуги через обмеженість їх бюджетів. За підтримки Асоціації муніципалітет Хорезу зміг отримати фінансування від PHARE для подальшого надання цієї послуги та інвестицій у її подальший розвиток.
Правова форма співпраці. У 2005 р. Horezu Depression Association була зареєстрована як неурядова організація (юридична особа приватно-правової форми). Відповідно до статуту, цією організацією керувала Рада директорів, до якої входили 5 осіб (мери 5 муніципалітетів). Відповідно до статуту, президентом Асоціації є мер Хорезу, а генеральним секретарем Асоціації є мер м. Вайдені (створення Асоціації було ініційовано сааме муніципалітетами Хорезу та Вайдені).
Муніципалітети представлені у цій Асоціації за принципом «один муніципалітет – один голос». Рішення ухвалюються більшістю учасників; зазвичай, завжди вдається досягти консенсусу з основних питань. Деякі рішення Асоціації повинні бути ратифіковані кожною муніципальною радою (напр., використання громадського майна, спільне фінансування проектів з муніципальних бюджетів).
У 2006 р. Асоціація змінила свій юридичний статус та перетворилася на Асоціацію міжкомунального розвитку (орган з елементами публічно-правової форми) з численними повноваженнями. Наразі обговорюється проект нового статуту Асоціації, що пов’язано з необхідністю нової структури, до якої будуть залучені 5 нових членів.
Докладніше про це можна довідатися з матеріалів посібника «Співпраця між суб»єктами місцевого самоврядування (ІМС)», який було підготовлено спільно Радою Європи (РЄ), Програмою розвитку ООН (ПРООН) та Ініціативою місцевого врядування (ІмС) Інституту відкритого суспільства. Поява цього посібника саме у цей період пов’язана з тим, що місцеве самоврядування у багатьох країнах Європи наразі має справу з проблемами, можливі варіанти вирішення яких пропонує саме IMC. Тут Ви можете ознайомитися з причинами створення ІМС, їх видами, процедурами ініціювання та процесом створення сприятливого середовища для їх функціонування, зразками статутів органів IMC, формами контрактів тощо.
Цей ІМС-посібник має допомогти усім особам, які цікавляться змістом, створенням ІМС та забезпеченням її функціонування.
РЄ, ПРООН планують у кількох країнах силами спеціально підготовлених команд фахівців, забезпечити креативне застосування цього посібника та його інтеграцію до національних програм, розуміння та сприйняття цілей ІМС центральними органами державної влади та органами місцевого самоврядування.
Володимир Артеменко, експерт-аналітик ІГС, 18.02.2010 року.

[1] Цей загальний термін застосовується для позначення базового суб’єкта місцевого самоврядування незалежно від того, які терміни вживаються у національному законодавстві різних країн.
[2] На основі кейс-аналізу FLAG
[3] Муніципалітети та комуни у базовими суб’єктами місцевого врядування у Албанії. Вони виконують однакові функції та несуть однакову відповідальність. Відмінність між ними полягає у тому, що муніципалітети представляють переважно міста, а комуни – переважно села.
[4] Передача повноважень оформлюється угодою між відповідними муніципалітетами та громадами, яка ухвалюється відповідними зборами депутатів.
[5] На основі дослідження, проведеного ПРООН