Правове регулювання АТУ, МС та РР в Україні. 2008-2012роки

Дата: 24.02.2012

Замість вступу

Ця записка підготовлена на основі моніторингу діяльності органів влади щодо реформ місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою та регіонального розвитку в Україні, який в рамках статутної діяльності проводиться Інститутом громадянського суспільства протягом багатьох років. Тут зроблена спроба показати у досить невеликому обсязі матеріалу загальні тенденції, що сформувались за останні роки та їх можливі зміни у короткостроковому майбутньому.

•1. Конституційна основа

•1.1. Адміністративно-територіальний устрій.

Стаття 133 Конституції визначає систему адміністративно-територіального устрою України, до якої відносить: Автономну Республіку Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища та села.

Проте ні у цій статті, ні у будь-якій іншій не має прямої норми, що кожен із названих вище суб’єктів є адміністративно-територіальною одиницею. Так само у Конституції відсутні загальні підходи щодо формування адміністративно-територіальних одиниць(АТО), не містяться основні вимоги, яким мають відповідати ці АТО.

Крім того, до системи адміністративно-територіального устрою відносяться одиниці, які за юридичним визначенням належать до різних категорій законодавства: області, райони – є категоріями дійсно адміністративно-територіального устрою, а села, селища, міста – категоріями містобудування.

Отже вирішення питань адміністративно-територіального устрою без ухвалення відповідного закону, виключно на підставі Конституції сьогодні не можливо.

•1.2. Місцеве самоврядування

Стаття 140 Конституції дає означення місцевого самоврядування: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.»; «Питання управління районами в містах належить до компетенції міських рад.»

Відтак відразу виникає низка запитань юрисдикційного характеру на яких не має відповіді:

Чи здійснюється місцеве самоврядування в межах такої територіальної одиниці, як село, селище, місто чи місцеве самоврядування взагалі не прив’язане до території, а є виключно правом громадян?

Що є територіальною основою місцевого самоврядування у випадку об’єднання у територіальну громаду кількох сіл, чи належить до юрисдикції місцевого самоврядування території між селами?

До якого рівня адміністративно-територіального устрою має належати таке утворення(сільрада, міськрада), якщо це справді є адміністративно-територіальною одиницею?

Що означає на практиці право міських рад вирішувати питання управління районами у містах? Чи означає це право створювати чи ліквідовувати райони у містах, чи лише визначати органи, що мають діяти у районах та встановлювати їх повноваження?

•1.3. Місцеві державні адміністрації

Конституційний статус місцевих державних адміністрацій, регулюється у статтях 118, 119 а саме:

«Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

•1) Виконання Конституції та законів України,…

2) Законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;»

Фактично орган виконавчої влади за цими формулами є підпорядкованим, як державі, так і органам місцевого самоврядування, а за повноваженнями саме він має контролювати дотримання законності, у тому числі і органами місцевого самоврядування.

Дуалізм місцевих державних адміністрацій, закладений у Конституції , разом з відсутністю виконавчих органів у районних і обласних рад, які також не передбачені Конституцією не дає змоги провести реальну децентралізації виконавчої влади.

•1.4. Регіональний розвиток

Що стосується регіонального розвитку та регіональної політики, то Конституція України про це частково говорить у статті 133:

«Стаття 132. Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.»

•1.5. Проміжні висновки

Отже, Конституція України в редакції 1996 року містить низку прогалин та невизначеностей щодо АТУ та місцевого самоврядування :

в частині визначення територіальної основи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування є не досконалою, а правові конструкції, що застосовуються – суперечливими;

не містить необхідних та достатніх правових норм для утворення чіткої ієрархічної системи адміністративно-територіального устрою;

не дає змоги створити систему місцевого самоврядування по всій території держави з чіткими та забезпеченими ресурсами повноваженнями органів місцевого самоврядування;

містить лінії конфліктності у системі влади та рівні регіонів, районів та територіальних громад.

•2. Чинне законодавство

•2.1. Адміністративно-територіальний устрій.

В Україні відсутній базовий закон, який визначає систему адміністративно-територіального устрою, порядок утворення, реорганізації та ліквідації АТУ. До тепер окремі питання адміністративно-територіального устрою визначаються Указом Президії Верховної Ради Української РСР «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою в Українській РСР»[1] від 12 березня 1981 року N 1654-X , хоча у своїй більшості питання утворення та ліквідації АТО, за цим указом здійснити не можливо, оскільки всі його норми, що стосуються цих питань суперечать Конституції України.

Частково про окремі елементи адміністративно-територіального устрою(межі адміністративно-територіальних утворень) регулюються Земельним кодексом України [2] від 25 жовтня 2001 року N 2768-III.

•2.2. Місцеве самоврядування

Основним законом у сфері місцевого самоврядування на сьогодні є Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97- ВР. Закон регулює повноваження, структуру органів місцевого самоврядування, порядок їх діяльності.

Також у цій сфері діють ще такі закони:

« Про статус депутатів місцевих рад», від 11 липня 2002 року №93-IV – який визначає статус депутатів, їх права та обов’язки, особливості діяльності у раді та громаді.

«Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 року №2625 – ІІІ – регулює на досить загальному рівні порядок утворення органів самоорганізації населення, надання їм повноважень.

«Про службу в органах місцевого самоврядування» вiд 07.06.2001 № 2493-III – регулює правовий статус службовців в системі органів місцевого самоврядування, їх кар’єрне просування по службі, соціальне та пенсійне забезпечення.

«Про асоціації органів місцевого самоврядування» вiд 16.04.2009 № 1275-VI, регулює питання створення реєстрації асоціацій органів місцевого самоврядування, їхній статус та взаємодію з органами державної влади в Україні.

Існує також ціла низка «галузевих» законів, які в тій чи тій мірі стосуються окремих повноважень органів місцевого самоврядування та порядку їх здійснення. Такими законами зокрема є «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про регулювання містобудівної діяльності», Земельний кодекс, Податковий кодекс, Бюджетний кодекс, тощо.

Особливим законом є закон «Про столицю України – місто-герой Київ» від 15 січня 1999 року N 401-XIV ,який встановлює у місті Києві систему органів влади відмінну від решти міст України.

•2.3. Місцеві державні адміністрації

Правове регулювання місцевих державних адміністрацій здійснюється законом «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року, №586-XIV. Цим законом визначається компетенція МДА, порядок призначення, взаємодії з органами місцевого самоврядування, територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади.

Окремі елементи регулювання МДА присутні також і в законах «Про Кабінет Міністрів України» вiд 07.10.2010 № 2591-VI та «Про центральні органи виконавчої влади» вiд 17.03.2011 № 3166-VI.

•2.4. Регіональний розвиток

Питань регіонального розвитку в Україні стосуються такі закони:

N 2411-VI «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 01.07.2010 р. на самому загальному рівн згадуються завдання регіональної політики;

№ 2856-ІV від 08.09.2005 р. «Про стимулювання розвитку регіонів» – базовий закон, який визначає певну систему документів регіонального розвитку та вводить поняття «репресивності» територій та «угод регіонального розвитку» між Урядом та регіоном;

№1621-IV від 18.03.2004 р. «Про державні цільові програми» – регулює порядок розробки державних та регіональних цільових програм ;

№1602-III від 23.03.2000 р. «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України»- в загальних рисах визначає систему та порядок розробки основних прогнозних та планувальних документів в Україні;

№3059-III від 07.02.2002 р. «Про Генеральну схему планування території України» – визначає основні підходи до використання території України для розвитку.

•3. Проведені роботи з підготовки реформ у вказаних сферах протягом 2008-09 років(Уряд Тимошенко)

•3.1. Реформа місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою

1) прийнято Розпорядження КМУ від 29.07.2009 № 900-р «Про схвалення Концепції реформи місцевого самоврядування ». Концепція розроблена Мінрегіонбудом із залучення українських та європейських експертів, отримала позитивний висновок експертів Ради Європи. Концепція визначає зміст реформи місцевого самоврядування, етапи реформування та ресурси, які для цього потрібні.
2) прийнято Розпорядження вiд 02.12.2009 № 1456-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування». Цим розпорядженням визначались створи підготовки нормативних актів, необхідних для реформи та визначались відповідальні за їх підготовку. В рамках цього плану Мінрегіонбудом було підготовлено проекти законів: «Про адміністративно-територіальний устрій», «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», а також проект змін до Конституції України, що випливають з концепції реформи місцевого самоврядування.
3) прийнято Розпорядження Кабінету Міністрів України вiд 08.04.2009 № 385-р «Про схвалення Концепції формування системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад» та Розпорядження від 23 вересня 2009 р. N 1134-р « Про затвердження плану заходів на період до 2011 року щодо реалізації Концепції формування системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад». Цими документами визначались основні підходи до створення сучасної системи підготовки та перепідготовки кадрів для органів місцевого самоврядування, визначались заходи та відповідальні за їх здійснення.
4) Міністерством регіонального розвитку та будівництва було підготовлено проект Концепції реформи адміністративно-територіального устрою, яка повністю узгоджена з ухваленою Концепцією реформи місцевого самоврядування та рішенням колегії міністерства затверджено Методику моделювання громад відповідно до проекту концепції. Всі області в Україні здійснили відповідне макетування, підготували перелік нових громад та карти областей із новими громадами.

•3.2. Реформа державної регіональної політики

1) 02 липня 2008 року – на засіданні Кабінету Міністрів розглянуто та протокольно схвалено проект Концепції державної регіональної політики, розробленої Мінрегіонбудом. Сформульовано завдання на базі основних положень Концепції розробити проект Закону України «Про засади державної регіональної політики»
2) 01 грудня 2009 року – на розгляд Кабінету Міністрів подано проект Закону України «Про засади державної регіональної політики», однак його так і не було схвалено[3].
Законопроект містить нові підходи до ДРП мета, принципи, система документів[4], інституційне та фінансове забезпечення, зокрема створення Державного фонду регіонального розвитку.

•4. Проведені роботи з підготовки реформ урядом Азарова (2010-12роки)

•4.1. У сфері АТУ, місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

1) Урядом не виконувались, раніше затверджені плани реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування та Концепції формування системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад. Не скасовуючи цих документів відбувся відхід від реалізації концепції формування системи підвищення кваліфікації…
2) У Верховній Раді України за ініціативи Уряду ухвалено закон вiд 07.09.2010 № 2500-VI «Про внесення змін до Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” щодо порядку утворення районних рад» , яким остаточно обмежено місцеве самоврядування у столиці: міський голова перестав очолювати виконавчий орган, в районах міста було скасовано районні ради і місцеві вибори в 2010 році в Києві не проходили.
3) Верховною Радою України було ухвалено Закон вiд 10.07.2010 № 2487-VI «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», який дав змогу правлячій партії отримати перевагу на виборах і перемогу навіть у територіях де традиційно підтримка виборців відсутня.
4) Мінрегіоном було підготовлено проект Закону «Про об’єднання громад», який внесено на розгляд Верховної Ради України під №9590 від 14.12.2011, який проте не тільки не вирішує питань реформи адміністративно-територіального устрою, але у запропонованому вигляді не може бути реалізованим на практиці.
5) у Верховній Раді України зареєстровано низку законопроектів, ініційованих, як Урядом так і народними депутатами України і які стосуються сфери місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою:

9404	03.11.2011	Проект Закону про місцеві ініціативи	Законом встановлюються дуже складні уніфіковані процедури реалізації права на місцеві ініціативи. Фактично із компетенції ОМС вилучається ще одне повноваження щодо місцевого нормативного регулювання.
9435	09.11.2011	Проект Закону про адміністративні послуги	Законом намагаються визначити загальні підходи щодо надання громадянам послуг органами публічної влади.
9590	14.12.2011	Проект Закону про об’єднання територіальних громад	Закон робить спробу визначити певний правовий механізм об’єднання громад, але механізм виписаний не досконало, тому не може бути реалізованим.
9646	26.12.2011	Проект Закону про Концепцію реформи місцевого самоврядування	Пропонується на рівні закону закріпити орієнтири для проведення реформи ОМС та АТУ. Законопроект базовано на розробках Мінрегіону 2008-09 років.
9673	11.01.2012	Проект Закону про службу в органах місцевого самоврядування	Нова редакція закону прив’язується до недавно ухваленої нової редакції Закону «Про державну службу» є досить суперечливою і такою, що ставить службу в ОМС значно нижче державної служби.
9738	19.01.2012	Проект Закону про територіальний устрій України	Законопроект , який містить елементи адміністративно-територіального устрою, але побудований на досить хибній основі поєднання в одному терміну «село, місто» суб’єкта містобудування та адмінтерустрою.
10025	09.02.2012	Проект Закону про місцеве та регіональне самоврядування в Україні	Законопроект створено на основі законопроектів 2004-07 років. Значна частина норм не відповідає Конституції, носить передвиборний характер.
9407	03.11.2011	Проект Закону про державне стратегічне планування	У проекті відбувся відхід від попередньої концепції щодо системи планувальних документів, подібних до європейської, особливо в частині регіонального розвитку.
9638	22.12.2011	Проект Закону про національні проекти України	В проекті зроблено спробу інституціоналізації органу управління нацпроектами, принципи їх фінансування та управління ними.

6) ЦОВВ в особі Мінрегіону отримав доручення з розробки низки проектів: проект указу Президента про затвердження плану заходів з реформи МС , проекту закону про органи самоорганізації населення та про вирішення питань адміністративно-територіального устрою в Україні з терміном виконання травень 2012 року.
7) Мінрегіоном підготовлено проект нової редакції Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка можливо в найближчий час буде затверджена Урядом. Проект є досить загальним, не містить визначальних елементів(системи) реформування, індикаторів успіху та потрібних для реформи ресурсів. Розраховано провести реформу в 2013-15 роках.

•4.2. У сфері регіонального розвитку

1) Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» (№2411-VI від 01.07.2010 р.), яким у загальних рисах визначено головні засади державної регіональної політики.
2) Мінрегіонбуд протягом 2010-11 роках презентував проект Закону України «Про основи державної регіональної політики», «Про основні засади державної регіональної політики», який за своїм змістом є певною компіляцією фрагментів декількох попередніх версій законопроекту «Про засади державної регіональної політики». При цьому з тексту законопроекту було вилучено фактично усі норми прямої дії (система документів, інституції, фінансові механізми).
3) 24.01.11 на засіданні Ради регіонів Президентом України вперше офіційно озвучені тези про реформування ДРП та ухвалені відповідні рішення.
4) 27 квітня 2011 року №504/2011, УКАЗ Президента України Про Національний план дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» , який містить доручення з розробки проектів у сфері ДРП і МС.
5) Кабінет Міністрів вносить до Верховної Ради України законопроект «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення державного фонду регіонального розвитку» (реєстраційний №9363), який вихолощує саму ідею фонду.
6) 12 січня 2012 року № 4318-VI Верховна Рада України ухвалює Закон «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України» з суттєвими уточненнями змісту законопроекту №9363 нормами альтернативного проекту №9363-1. Закон набув чинності.
7) В державному бюджеті України на 2012 рік передбачено 1,14 млрд. гривень коштів у Державному фонді регіонального розвитку, правда правил розподілу цих коштів між регіонами поки що не встановлено.
8) В державному бюджеті України 2012 року залишилась одна субвенція на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій. За цією субвенцією найбільше отримають: Донецька область – 32,1% всієї суми, Одеська – 17,4%, Запорізька – 8,7%, Київська – 5,9%, Чернівецька – 5,3%, натомість 5 територій не отримають жодної копійки, а Львівська область отримає 1 мільйон, Дніпропетровська -2 мільйони, що на фоні Донецької з її 573 мільйонами виглядає досить дивно.

Висновок:

1. В Україні протягом 2008-09 років було підготовлено низку стратегічних документів, що мали забезпечити проведення реформ адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування та регіональної політики. Частина документів була ухвалена Кабінетом Міністрів України у 2008-09 роках і є досі чинними.
2. Протягом 2010-11 років реальні роботи з реформування АТУ, ОМС та ДРП практично не проводились через постійну реорганізацію профільного міністерства та відсутності нового бачення реформ.
3. Враховуючи без альтернативність реформ у цих сферах, в кінці 2011 року намітилась активізація діяльності міністерств Мінекономрозвитку та Мінрегіону щодо відновлення робіт з підготовки реформ, ці теми стали більш артикульованими у виступах Президента України.
4. Не зважаючи на формальну наявність в інформаційному просторі декількох концепції реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою(проект Інституту громадянського суспільства 2008 року, проект Мінрегіону – 2009, проект Асоціації міст України – 2009, проект Асоціації обласних та районних рад -2011 року, проект Мінрегіону – 2012, начерк Вінницької обласної ради 2011 року) можна стверджувати, що на рівні системи визначились елементи, які не підлягають сумніву авторами концепцій, муніципальним та політичним середовищем і які відображені у посланнях Президента України:
1) система АТУ має бути трьох рівневою: регіон(АРК, область), район, громада.
2) Органи місцевого самоврядування на всіх рівнях АТУ представлені радами та їх виконавчими органами.
3) Базовим рівнем місцевого самоврядування є громада, що створюється на основі одного чи декількох поселень на основі центрів економічного зростання.
4) Місцеві державні адміністрації втрачають значну частину своїх нинішніх повноважень і набувають ознак наглядових органів над діяльністю ОМС та виконанням окремих виконавчих функцій у сферах, що не передаються та не делегуються ОМС.
5) Юрисдикція ОМС поширюється на всю територію АТО, яка є територіальною основою цього органу місцевого самоврядування. Повноваження між ОМС різних рівнів АТУ чітко розмежовані.
5. Фактично сьогодні не існує принципових суперечностей між різними концепціями реформи МС та АТУ крім окремих несуттєвих деталей. Основна суперечність у темпах реформи.
6. Враховуючи той факт, що у 2012 році відбуватимуться вибори до Верховної ради України сподіватись на якусь активну діяльність щодо реформування МС та АТУ не варто.
7. Аналіз розподілу коштів державної субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій в 2012 році підтверджує відсутність системи такого розподілу і свідчить скоріше про лобістський характер такого розподілу і навіть визначивши більш справедливо правила розподілу коштів з Державного фонду регіонального розвитку, компенсувати цей дисбаланс буде не можливо.
8. Враховуючи офіційні заяви очільників Представництва ЄС в Україні щодо прив’язки бюджетної підтримки Україні до виконання нею зобов’язань щодо створення європейської системи формування та реалізації державної регіональної політики, децентралізації влади, формування державної служби та можливі зміни у складі Кабінету Міністрів України в найближчий час робота над проектами у визначених нами сферах може бути суттєво активізованою, але можливе ухвалення нормативних актів, які б відповідали потребам суспільства є досить маловірогідним.

А. Ткачук 23.02.2012

[1] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1654-10

[2] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?page=7&nreg=2768-14

[3] Норми законопроекту були узгоджені практично з усіма центральними та місцевими органами виконавчої влади, зокрема з Мінфіном. Законопроект не було підтримано через позицію міністра економіки.

[4] паралельно необхідні норми щодо системи документів було внесено до проекту Закону України «Про державне прогнозування та стратегічне планування в Україні», що його готував Мінекономіки. Норми обидвох законопроектів були максимально узгоджені.