Слідкуйте за новинами

Про функціональні типи територій і не тільки

Дата: 08.04.2021

Про функціональні типи територій і не тільки

Замість вступу

05 серпня 2020 р. Постановою Кабінету Міністрів України № 695 було затверджено Державну стратегію регіонального розвитку на 2021-2027 роки (далі – ДСРР-2027). Подія пройшла майже не поміченою, аж раптом уже в березні 2021 року з’явились дивні публікації із скандальними заголовками: «Україну поділять/розділять на 10 зон!»

Малюнок 1. Скріни з УП та Вeсти-UA

Обговорення цього питання вийшло взагалі на тему скорочення областей, обмеження регіональних органів публічної влади та іншими скандальними припущеннями. Проте насправді Міністр намагався пояснити нові підходи до державної регіональної політики, закладені у Державній стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки, яка була ухвалена понад пів року тому. Деяка неточність слів міністра щодо функціональних типів територій, які входять у професійний словник з регіонального розвитку, та повне нерозуміння сказаного журналістами привели до непорозумінь і політичних спекуляцій в окремих регіонах аж до припущень, що їхню область планують ліквідувати через приєднання до іншої.

Такий резонанс напевне вимагає більш ґрунтовного пояснення суті нового етапу реалізації державної регіональної політики, виходячи з міжнародного та українського досвіду.

 

Державна регіональна політика та території

Сьогодні в Україні загалом створено законодавчу рамку для формування та реалізації державної регіональної політики (далі – ДРП). Це закони «Про стимулювання розвитку регіонів»[1] 2005 року та «Про засади державної регіональної політики»[2] 2015 року.

По суті обидва закони є певним чином рамковими і водночас спеціальними, що загалом потребує їх взаємоузгодження, але ключовим є те, що обидва ці закони визначають окремі типи територій щодо яких мають застосовуватись особливості стимулювання їх розвитку.

У законі 2005 року «Про стимулювання розвитку регіонів» визначається такий тип території, як депресивна. В межах цього типу території законодавець виділяє такі групи територій (стаття 6): «регіон; промисловий район; сільський район; місто обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення». Тобто по суті мова йде винятково про депресивні території досить великого розміру і з досить не визначеними критеріями, що і напевне стало ключової причиною того, що за 15 років існування цих правових норм так і не було підготовлено жодної державної програми подолання депресивності, як це передбачено цим законом.

Закон «Про засади державної регіональної політики» 2015 року підійшов до визначення об’єктів державної регіональної політики більш системно і водночас більш загально, як це притаманно рамковим законам.

Стаття 4 Закону визначає: «Об’єктами державної регіональної політики є територія регіонів, макрорегіонів, мікрорегіонів». Це відкриває можливості до виділення різних конфігурацій територій, які мають певні спільні ознаки, важливі для планування політики щодо їх розвитку, адже «макрорегіон» – це може бути кілька регіонів чи їх частин, а мікрорегіон – це менші території уже в межах регіону. Така формула не вразлива до змін адміністративно-територіального устрою.

У статті 6 Закону до пріоритетів державної регіональної політики віднесено «визначення проблемних територій у регіонах та реалізація державних заходів щодо вирішення проблем;».

Відтак Закон «Про засади державної регіональної політики» заклав підходи до нової територіально-орієнтованої державної регіональної політики, що передбачає з одного боку поширення загальних правил такої політики на всі українські регіони, а з іншого – визначає території, щодо яких держава має і може застосовувати свої особливі підходи для вирішення проблем цих територій та застосування особливих інструментів підтримки їх розвитку.

 

Типологізація територій і Державна стратегія регіонального розвитку на 2021-2027 роки.

Державна стратегія регіонального розвитку на 2021-2027 роки готувалась виходячи з правових норм, визначених Законом «Про засади державної регіональної політики», досвіду реалізації попередньої стратегії та вивчення підходів до стимулювання регіонального розвитку, які є домінуючими сьогодні в країнах ЄС.

При проведенні соціально-економічного аналізу в країні та її регіонах було звернено увагу не тільки на загальні показники в межах регіонів, а й на інших рівнях адміністративно-територіального устрою, який був актуальним в 2019-2020 роках. Аналіз показав, що має місце асиметрія розвитку не тільки між регіонами України, вона є ще більшою в межах самих регіонів.

Причому в окремих типах територій ситуація є дуже схожою, не залежно від самого регіону.

Таким чином було локалізовано кілька найбільш чітко артикульованих функціональних типів територій у регіонах.

  1. Сільські території у несприятливих умовах. Це чи не найбільш поширений функціональний тип територій в Україні. Він характеризується вкрай низькою щільністю населення, менше 15 осіб на квадратний кілометр, швидким скороченням населення – понад 30% за останні 10 років, віддаленістю цих територій від великих та середніх міст. Загалом у цих територіях вкрай низька зайнятість населення, високий рівень бідності домогосподарств, занепад соціальної, освітньої, медичної інфраструктури.

Різниця між селами у досить густо заселених територіях, близьких до великих міст і ринків та селами у віддалених слабо заселених територіях є дуже великою.

Малюнок 2. Село Волока Чернівецька область, сервіс Google

Малюнок 3 . Село Орликівка, Чернігівська область

Як видно із малюнків 2 і 3, навіть візуально видно суттєву різницю між селами. Одне з них Волока, велике село у густозаселеній території, досить близько до великого міста, інше Орликівка – віддалене село у сільській території з дуже низькою щільністю населення.

  1. Прикордонні території у несприятливих умовах.

Більшість українських регіонів є прикордонними. Проте режим кордону з різними державами є різним, так само є різним транзит через кордони. Сьогодні, найбільш закритим і найбільш небезпечним є кордон з Російською Федерацію та Придністров’ям. Громади, які виходять на ці кордони, у своїй більшості є тупиковими щодо транзиту, їхня територія у будь-який момент може стати територією напруженості, що не сприяє розвитку бізнесу, що неминуче веде до скорочення населення та бідності. В таких громадах часто домінує російський інформаційний простір, має місце глушіння українських теле- та радіоканалів. Така ситуація несе загрозу національній безпеці України в цілому.

До таких територій можна віднести і території, що розміщені в зоні розмежування на Донбасі та Криму.

Малюнок 4. Пункт пропуску на кордоні з Польщею

Малюнок 5. Пункт пропуску на кордоні з РФ. (Харківська обл., найбільший трафік).

На малюнку помітна різниця у рівнях транзиту через західний та східний кордони України. Насправді ситуація на східному кордоні є значно складнішою. Якщо близькість західного кордону стимулює місцевий розвиток, то на сході вплив кордону є негативним.

  1. Території, що потребують економічної реструктуризації.

Це загальна назва територій, до яких належать старопромислові території, мономіста, території, де закрились вугільні шахти, рудники, хімічні об’єкти. Ці території характеризуються високим безробіттям, руйнуванням промислових об’єктів, значними екологічними проблемами, високим рівнем злочинності.

Малюнок 6. Типова картина руйнування промислового гіганту. Новий Розділ. Джерело тут

  1. Території з обмеженнями розвитку.

Це загальне поняття, яке стосується низки територій, у яких є природні чи створені обмеження для розвитку: територіальні громади, розміщені у гірських територіях Карпат; територіальні громади, де розміщені території та об’єкти природно-заповідного фонду, їх функціональні та охоронні зони, інші території з обмеженим користуванням.

Малюнок 7. Карпатське високогір’я. Взято тут

  1. Регіональні полюси економічного зростання.

Регіональні полюси зростання – це території (мікрорегіон, територіальна громада), що характеризуються значно кращими демографічними, соціально-економічними показниками розвитку в порівнянні з іншими подібними територіями регіону, зростання яких позитивно впливає на суміжні території та регіон в цілому. Такими полюсами зростання передусім є агломерації (наприклад Київська) та великі і середні міста. В українському вимірі, насамперед мова йде про обласні центри та міста близько 100 тисяч населення, які зараз є найбільш динамічними перехоплювачами міграційних потоків із сільських територій. Саме в таких полюсах зростання сьогодні розміщуються українські та іноземні інвестиції в реальну економіку – реальні підприємства з новими технологічними виробництвами.

Малюнок 8. Нове сучасне виробництво у м. Біла Церква. Джерело тут

Ці п’ять найбільш зрозумілих та важливих для типологізації функціональні території не обмежують можливості ідентифікації інших функціональних типів територій. Проте на наше переконання, надто розширювати ці переліки на даному етапі не варто. В України поки що немає достатніх ресурсів та інституційної спроможності на інтегровані проекти у всіх типах територій. Почати варто з найбільш зрозумілих.

На момент підготовки проекту Державної стратегії регіонального розвитку українське законодавство не оперувало категоріями функціональних типів територій про які мова йшла вище. Але Закон «Про засади державної регіональної політики» давав можливість застосувати у ДСРР-2027 нові підходи щодо визначення територій, щодо яких будуть застосовуватись певні інструменти їх розвитку, відмінні від загальних інструментів, визначених українським законодавством загалом.

Відтак у проекті стратегії появились певні типи функціональних територій – точки зростання, сільські території у несприятливих умовах, прикордонні території у несприятливих умовах… В процесі погодження проекту стратегії центральними органами виконавчої влади та асоціаціями місцевого самоврядування, кількість таких окремих типів суттєво зросла. Проте більш принциповим і новим для України стає зміна підходів до державної регіональної політики, визначених ДСРР-2027.

Таблиця 1. Зміна підходів до формування та реалізації державної регіональної політики у ДСРР-2027. Джерело, Постанова КМУ від 05 серпня 2020 р. № 695[3]

Елементи політики Підходи до формування та реалізації державної регіональної політики
2014-2020 роки 2021-2027 роки
Об’єкти політики надання допомоги слаборозвиненим регіонам через фінансову підтримку

 

декларування депресивних територій як об’єктів політики, які
де-факто не отримували допомоги

визначення типу територій,
що потребують застосування особливих механізмів та інструментів державної підтримкирозбудова конкурентоспроможного регіону та функціональної території шляхом залучення усіх суб’єктів розвитку та використання потенціалу ключових активів регіону/території як умови надання фінансової підтримки з державного бюджету
Підхід до планування домінування галузевого підходу, який не враховує специфіку різних типів територій держави визначення територій, що потребують державної підтримки, планування їх розвитку на засадах інтегрованого підходу (поєднання галузевого та територіального підходу)
Типи проектів спрямування субсидій і державної допомоги переважно на створення об’єктів капітального будівництва (державне інвестування виключно в об’єкти державної або комунальної власності) спрямування державних інвестицій у матеріальні та нематеріальні активи у вигляді так званих «твердих» та «м’яких» розвиткових проектів на основі якісної діагностики потенціалу та проблем територій, що потребують державної підтримки

«У Стратегії визначено такі типи територій[4], що потребують особливої уваги з боку держави та застосування спеціальних механізмів та інструментів стимулювання їх розвитку:

 

Замість висновку

Як видно із Таблиці 1. та приведеного переліку типів територій, якими оперує Стратегія, Державною стратегією регіонального розвитку не «розділяють територію України на зони», «не замінюють області зонами» і Стратегія навіть не містить таких пропозицій.

Натомість тут чітко видно, що вперше на рівні планувального загальнонаціонального документа, зроблено відхід від традиційної політики дотацій та вирівнювання до політики інтегрованого розвитку регіонів на основі їхнього внутрішнього потенціалу, визначення та використання їх конкурентних переваг.

Держава, у свою чергу, допомагатиме регіонам у вирішенні проблем територій з обмеженим потенціалом розвитку, а також сприятиме прискореному розвитку центрів зростання, які мають прискорити розвиток регіонів та поширювати свій вплив на суміжні території.

Можна стверджувати, що застосований у ДСРР-2027 підхід до людиноцентричної, територіально-орієнтованої державної регіональної політики є таким, що відповідає кращим світовим практикам і може суттєво покращити ситуацію в регіонах та Україні в цілому.

Проте це можливо лише за виконання кількох обов`язкових умов:

  1. ДСРР–2027 має стати основним планувальним документом для визначення територій для публічного інвестування за секторами. Узгодження такого фінансування дасть суттєве посилення ефективності інвестицій.
  2. На основі ДСРР-2027 має бути належним чином підготовлено низку програм регіонального розвитку, спрямованих на досягнення оперативних та стратегічних цілей Стратегії, які складаються із проектів, узгоджених із відповідними цілями і які мають чітку територіальну прив`язку до їх реалізації.
  3. В державному бюджеті України, щороку мають передбачатись відповідні фінансові ресурси для реалізації програм регіонального розвитку, що випливають із Стратегії. Зокрема для цього розмір Державного фонду регіонального розвитку має відповідати потребам розвитку, бути прогнозованим і передбачати можливості фінансування загальнонаціональних цілей, визначених ДСРР-2027, та фінансування проектів регіонального розвитку, що випливають із регіональних стратегій розвитку за умови їх відповідності державній стратегії.
  4. Має бути покладено край ініціюванню різних нових програм, ініціатив, проектів і т.п., що не визначені у ДСРР-2027 та програмах регіонального розвитку, ухвалених для її реалізації.

В принципі вимоги досить прості, зрозумілі та реально досяжні.

А. Ткачук

22.03.2021

«Ця стаття стала можливою завдяки підтримці уряду Канади в рамках проекту «Супровід урядових реформ в Україні» (SURGe). Думки висловлені в статті належать автору і не обов‘язково відображають погляди уряду Канади.»

Скорочена версія статті була оприлюднена 6 квітня 2021 р. у Дзеркалі тижня

[1] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2850-15#Text

[2] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/156-19#Text

[3] https://www.kmu.gov.ua/npas/pro-zatverdzhennya-derzhavnoyi-strategiyi-regionalnogo-rozvitku-na-20212027-t50820

[4] Джерело https://www.kmu.gov.ua/npas/pro-zatverdzhennya-derzhavnoyi-strategiyi-regionalnogo-rozvitku-na-20212027-t50820

 

Поділитися