Про «повсюдність місцевого самоврядування», власність та юрисдикцію.

(Навіяно рухами навколо законопроекту №4355 та земельною реформою взагалі)

В Україні уже досить давно введено в обіг таке поняття, як «повсюдність місцевого самоврядування». Чому воно появилось і який зміст закладали в це поняття його ідеологи? Це є важливо для розуміння нинішніх спекуляцій навколо цього поняття, які перекрутили його зміст з точністю до навпаки.

Отже, по порядку. Українське законодавство щодо місцевого самоврядування після першого закону «Про місцеві ради народних депутатів, місцеве та регіональне самоврядування» від 07 грудня 1990 року суттєво змінювалось. Від ще совєтської моделі «всевладдя» рад на своїй території, коли була ієрархія рад і рішення, наприклад районної ради могли скасувати рішення сільської ми перейшли до моделі розподілу повноважень між радами різних рівнів адміністративно-територіального устрою та між радами і місцевими адміністраціями. Правда такий розподіл не був достатньо системним і ми отримали фактично просторові дірки в юрисдикції сільської, селищної, міської ради (ради територіальної громади) в межах своєї території, особливо, коли до складу ради входить більше ніж одне поселення.

Найбільш гострою проблемою тут є відсутність права відповідної ради територіальної громади планувати всю територію громади. Тобто, якщо сільрада складається наприклад із 5 поселень, кожне з яких має 10-50 га території, її загальна територія може складати десь з 10-12 тисяч га. Понад 90% території знаходиться за межами поселень. І от така сільрада може виготовити генеральні плани усіх 5 поселень, але таке планування стосуватиметься лише 10% всієї території!

Далі, за межами поселень рішення щодо виділення земельних ділянок із земель державної власності здійснюють органи виконавчої влади (МДА, потім Держкомзем, тепер Держгеокадастр…) без врахування інтересів громади і не розуміючи значимості тої чи тої земельної ділянки для майбутнього розвитку. Таким чином, земля бездумно передавалась фізичним чи юридичним особам і ми маємо заблокований приватними землями доступ до річок, озер, узбережжя морів, маємо проблеми із будівництвами нових доріг, шляхопроводів, об‘єктами соціальної сфери, тощо.

Отже, першою проблемою порушення принципу «повсюдності» місцевого самоврядування є відсутність права територіальних громад на просторове планування своєї території.

Всі ми неодноразово бачили захаращені сміттям ярки, ліси та береги річок поза містами і селами. Навколо дачних кооперативів по периметру безліч стихійних сміттєзвалищ, біля фермерських господарств та місць стоянок техніки агрохолдингів до звичайного сміття додається сміття ще й небезпечне – діжки з під хімікатів, зливи оливи, тощо. Все це відбувається в межах території громади, але органи місцевого самоврядування не мають права встановлювати та контролювати правила благоустрою та санітарного стану за межами населених пунктів та накладати стягнення на порушників. Те ж саме стосується відсутності повноважень щодо регулювання дотримання режиму тиші поза межами населених пунктів, незаконного видобування місцевих корисних копалин.

Другою проблемою порушення принципу «повсюдності» місцевого самоврядування є відсутність повноважень органів місцевого самоврядування щодо встановлення правил поводження із сміттям, правил благоустрою та інших, важливих для місцевої громади правил за межами поселень.

Як же тепер перекрутили принцип повсюдності місцевого самоврядування? Його стали розуміти досить примітивно – як право органів місцевого самоврядування розпоряджатись землями державної власності за межами населених пунктів.

Головна ідея цього закону викладена у додаткових пунктах частини 1 статті 12 Земельного кодексу України:

«Стаття 12. Повноваження сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин

До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить:

а-1) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

б-1) передача земельних ділянок державної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу;

в-1) надання земельних ділянок у користування із земель державної власності в межах, визначених цим Кодексом;»

Але оскільки в інших статтях різні обмеження та заборони зняті повністю або просто відсутні, можна констатувати, що чи не вперше в системі майнових відносин ми створюємо нову правову систему: власністю одного розпоряджається інший і той інший не має впливу на першого. Римські юристи перевертаються у своїх гробах.

Ще одне зауваження щодо такої конструкції є у тому, що місцеве самоврядування фактично отримує у своє розпорядження ресурс, який ніяк не пов’язаний із виконанням його повноважень. Це можна побачити на основі таких цифр (тут цифри із врахуванням території АРК та окупованих територій Донбасу):

Вся територія України 60,3 млн. га, з них 41,5 млн. га, сільгоспугіддя, 10,6 млн. ліси і лісосмуги; 2,4 млн. га – водні плеса, 2,5 млн. га – забудовано, ну ще болота, чорнобильська зона, порушені землі промисловості, пустельні землі. В приватній власності у нас знаходиться 31 млн. га земель сільськогосподарського призначення.

Якщо не брати до уваги забудовані площі, то у державній власності перебуває 10,5 млн. га сільгоспугідь, а також майже всі ліси та води.

Тобто, автори законопроекту хочуть передати місцевому самоврядуванню загалом приблизно 15 млн. га державного земельного фонду. Оскільки навряд чи місцеве самоврядування зможе управляти землями сільськогосподарського призначення, чи лісами і водами, для цього потрібно створювати свої відповідні структури, але ці питання точно не є повноваженнями місцевого самоврядування, то ми можемо очікувати єдиний можливий результат – швидке перетворення державної власності у приватну.

А далі все повториться. Будуть скаржитись, що інвесторів немає, бо немає земель, що будувати об’єкти соціальної інфраструктури ніде, що прокласти нову дорогу чи побудувати міст не можливо, оскільки навколо всі землі уже приватні.

Порівняльна таблиця до законопроекту – це 128 сторінок тексту. Купа заплутаних норм та навіть нових термінів «вірусного» характеру, наприклад у нас появилась «спільна власність відповідних сіл, селищ, міст району».

Напевно бажання швидко покінчити з державними землями так пекло руки, що територіальна громада, яка і є суб’єктом власності на майно, раптом зникла і власниками землі стали населені пункти. До речі у нас в реєстрі є майже 400 сіл, в яких немає жодного жителя.

Поспіх, з яким ухвалювався цей проект закону в першому читанні та намагання його швидкого ухвалення в цілому дуже насторожують щодо благородної мети – посилити спроможність місцевого самоврядування.

Поява на місцевих виборах 2015 року регіональних партійних проектів, створених великими земельними магнатами, які в багатьох місцях отримали «свої» сільради тільки додає переконаності, що залишки державних земель будуть розділені дуже швидко.

Що в цій ситуації робити? Потрібно взяти паузу. Дуже детально попрацювати над цим законопроектом і напевне його слід вносити на повторне перше читання після такого доопрацювання.

По-перше, потрібно для себе вирішити, чи ми реально хочемо позбавитись від земель державної власності, і це в умовах коли навіть у такій «приватній» країні, як США є купа земель державної власності, і на які ризики ми наражаємось, коли відпускаємо процес передачі земель у приватні руки без наявності планувальної документації.

По-друге, ми маємо зрозуміти, що основна монополія місцевого самоврядування – це планування території і контроль дотримання планування, а не торгівля землею, останнім ресурсом, який ми отримали від Бога.

По-третє, потрібен комплексний аналіз всієї системи земельного законодавства, яке нині є вкрай фрагментованим і таким, що не уберігає українські землі від нещадної експлуатації та виснаження, не сприяє збереженню та розвитку сільських територій.

По-четверте, слід почати із визначення поняття «території юрисдикції» для територіальної громади та її органів.

Тут варто зауважити таке.

В Україні уже багато років відбуваються дискусії щодо визначення території, в межах якої реалізовуються повноваження сільської, селищної, міської ради, яка є органом місцевого самоврядування відповідної територіальної громади. Оскільки стаття 140 Конституції України визначає місцеве самоврядування, як право «територіальної громади – жителів села чи добровільного об‘єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста …» українське законодавство, як про це уже йшла мова вище, що регулює питання діяльності органів місцевого самоврядування будувалось таким чином, що відповідна рада територіальної громади та її виконавчі органи фактично не мають повноважень за межами населених пунктів.

Така ситуація є неправильною і має бути швидко виправлена. Особливо це актуально сьогодні, коли в Україні уже утворено понад 170 об’єднаних громад, кожна з яких складається в середньому з понад 10 населених пунктів, а окремі громади мають у своєму складі понад 50 поселень.

Потрібне законодавче закріплення поширення повноважень органів місцевого самоврядування, визначених законами, на всі території, як в межах поселень, так і за їх межами.

Міжнародний досвід свідчить, що органи місцевого самоврядування базового рівня – гміни, комуни, волості і т.п. поширюють свої повноваження (юрисдикцію) на всю територію адміністративно-територіальної одиниці в межах якої вони діють. Це спрощує режим правового регулювання через поєднання поняття одиниця самоврядування з одиницею адміністративно-територіального устрою. На жаль в Україні досі не ухвалено закону про адміністративно-територіальний устрій і територіальна громада по суті не є адміністративно-територіальною одиницею. А стаття 140 Конституції України не дає можливості ввести таке поняття, як «межа територіальної громади», оскільки відповідно до цієї статті «територіальна громада» є сукупністю жителів поселень.

На наш погляд розв’язати цю проблему можна через введення поняття «території юрисдикції територіальної громади». Таким чином ми задовольняємо вимоги статті 140 Конституції України, що територіальна громада – це все таки сукупність людей і забезпечуємо реалізацію принципу «повсюдності» місцевого самоврядування, коли між громадами не буде територій поза юрисдикцією органів місцевого самоврядування територіальних громад. Такий підхід відповідатиме і кращій європейській практиці.

Це можна зробити шляхом внесення невеликих змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме введення поняття «території юрисдикції» у статтю 2 та додаткової статті:

«Стаття 6-1. Межі території юрисдикції територіальної громади

1. Межею території юрисдикції територіальної громади є умовна замкнена лінія, що відмежовує територію юрисдикції територіальної громади від територій юрисдикції інших територіальних громад.
2. Відображення меж територій юрисдикції територіальних громад на кадастрових планах та топографічних картах, винесення їх на місцевість здійснюється уповноваженим на те центральним органом виконавчої влади в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.»

Такі зміни є необхідними для нормативно-правового забезпечення сталого розвитку територіальних громад через розширення їх юрисдикції на території поза межами населених пунктів, створення умов для реалізації органами місцевого самоврядування нових можливостей, які відкрила їм бюджетна децентралізація на упорядкування та збереження територій за межами поселень: від планування всього простору та ефективного управління земельними ресурсами до накладення штрафів на порушників санітарного стану у лісових насадженнях чи берегів річок навколо поселень, що входять у відповідну громаду.

Такий закон став би першим системним каменем у врегулюванні всіх питань щодо запровадження «повсюдності місцевого самоврядування» відповідно до європейських підходів, а не бажання окремих латифундистів захопити залишки державних земель і вивести державу з можливого впливу на ринок земель та створення умов для того аби держава викуповувала землі у приватних власників, які отримали їх безоплатно.

А. Ткачук

19.05.16