Взаємозв'язок державної регіональної політики та децентралізації влади

Вступ
В Україні уже багато років іде мова про необхідність впровадження системних реформ у різних сферах. Зокрема сьогодні на чільні позиції виходять реформи у сфері регіональної політики та системи влади на регіональному та місцевому рівні – здійснення децентралізації влади.
 
При цьому відсутній єдиний координаційний центр, який би опікувався синхронізацією та взаємодоповненням цих реформ , оскільки вони тісно зв’язані між собою.
Українські політичні діячі у своїй значній частині досі переконані, що реформа у сфері децентралізації, ключовим елементом якої має стати реформа адміністративно-територіального устрою та перерозподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування є політично непопулярною, не буде сприйматись населенням, тому її варто постійно відтерміновувати. А реформа державної регіональної політики може бути проведена локальними способами і не несе в собі політичних ризиків.
Не зважаючи на таку протилежну оцінку цих реформ реального поступу навіть в реформі державної регіональної політики досить мало. На наш погляд це пояснюється двома причинами: перша – боязнь центральних органів виконавчої влади віддати на регіональний рівень ресурси для регіонального розвитку; друга – без децентралізації державної влади, не можливо децентралізувати регіональний розвиток.

Проблеми законодавства

Сьогодні у сфері регіонального розвитку діють такі Закон України, які в тій чи іншій мірі регулюють питання формування та реалізації державної регіональної політики:
№ 2411-VI від 01.07.2010 р. «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики»;
№ 2856-ІV від 08.09.2005 р. «Про стимулювання розвитку регіонів»;
№1621-IV від 18.03.2004 р. «Про державні цільові програми» ;
№1602-III від 23.03.2000 р. «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України»;
Бюджетний кодекс (важливою є впровадження статті  про Державний фонд регіонального розвитку(закон № 4318-VI))
Найбільш загально загальні засади регіональної політики визначає закон N 2411-VI «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 01.07.2010 р., який містить окрему статтю 4 «Засади внутрішньої політики у сферах розвитку  місцевого самоврядування та стимулювання  розвитку регіонів». Закон не є законом прямої дії, застосування принципів статті 4 цього закону можливе винятково через спеціальні закони та акти Уряду.
Проте базовим є Закон «Про стимулювання розвитку регіонів» (далі ЗСРР) N 2850-IV було ухвалено 8 вересня 2005 року і саме він до сьогодні є визначальним у сфері регіонального розвитку .
Фактично цей закон так і не став стимулом розвитку. Надмірна увага, яка приділяється в законі «депресивним територіям» та угодам між урядом і обласними радами не призводить ні до подолання депресивності, ні до збалансування регіонального розвитку, адже диспропорції продовжують наростати.
Інструментарій з регіонального розвитку у вигляді угоди щодо регіонального розвитку між урядом та регіоном (в особі представницького органу) є не достатньо чітко означеним і таким, що охоплює надто широкий спектр проблем регіонального розвитку, які слід вирішувати, що неможливо досягнути через угоду.
Застосування не чітко визначеного терміну «депресивна територія» гальмує застосування державного стимулювання вирішення проблем депресивності. Крім того міжнародний досвід показує, що вирішення проблем регіонального розвитку, у тому числі депресивних територій потребує застосування спеціалізованих інструментів зменшення депресивності та стимулювання точок зростання, використовуючи території проривного розвитку, як локомотив для інших територій.
ЗСРР не використовує базові складові для розробки та реалізації стратегій, як Генеральна схема планування території України, схеми планування територій областей, у законі відсутні інституційні інструменти щодо розробки проектів Державної стратегії регіонального розвитку (ДСРР) та стратегій розвитку регіонів (СРР), тощо.
Проте головною проблемою, яка не може бути подоланою у цьому законі є слабкість регіональних(обласних) органів місцевого самоврядування для здійснення заходів з регіонального розвитку.
Найважливішими проблемами та суперечностями тут є:
1) регіональні ради згідно закону виступають ініціаторами укладання угод з Урядом України щодо регіонального розвитку(стаття 5) і вони ж підписують ці угоди, проте самі проекти таких угод розробляють обласні державні адміністрації, які є в першу чергу органами виконавчої(державної) влади, спосіб їх формування також визначається державою, а не відповідною радою і вони мають в першу чергу представляти інтереси держави в регіоні, але саме ОДА узгоджують всі пункти угоди в центральних органах виконавчої влади;
2) регіональні ради затверджують стратегії регіонального розвитку відповідного регіону, які розробляються, а потім і виконуються державними адміністраціями;
3) підготовка проекту стратегії розвитку конкретного регіону не передбачає залучення до цього процесу територіальних громад регіону і більшість цих територіальних громад не бачать себе у регіональній стратегії, оскільки є надто дрібними і надто бідними, аби самостійно підготувати та реалізувати проект розвитку, який вписується у стратегію регіонального розвитку;
4) на обласному рівні не має власних закріплених податкових надходжень, які б давали можливість формувати регіональні бюджети розвитку, достатні для фінансування реалізації стратегії регіонального розвитку( аналогічна ситуація спостерігається і на рівні більшості невеликих територіальних громад)
Виходячи із названих проблем, механізм угод з регіонального розвитку, який досить успішно працює у Франції, звідки і був запозичений, в Україні не працює.
Аналогічно, узгодження інтересів регіонів та Уряду при розроблені регіональних стратегій розвитку також не працює, адже розробляють ці документи органи виконавчої влади(урядової влади), а не регіонального самоврядування.
СИТУАЦІЯ З РОЗРОБКОЮ НОВІТНЬОГО ЗАКОНОДАВСТВА У СФЕРІ ДЕРЖАВНОЇ РЕГІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ ТА РЕФОРМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
В посланні Президента Януковича В.Ф. до Верховної Ради України в 2012 році поставлено завдання здійснити реформування державної регіональної політики та провести децентралізацію влади.
Ще до появи цього Послання в Україні було здійснено низку робіт, які заклали основи для суттєвих змін у формуванні та реалізації державної регіональної політики, а також здійснення децентралізації державної влади на основі нового адміністративно-територіального устрою:
Реформа місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою
1) прийнято Розпорядження КМУ від 29.07.2009 № 900-р «Про схвалення Концепції реформи місцевого самоврядування ». Концепція розроблена Мінрегіонбудом із залучення українських та європейських експертів, отримала позитивний висновок експертів Ради Європи. Концепція визначає зміст реформи місцевого самоврядування, етапи реформування та ресурси, які для цього потрібні(скасовано у 2012 році).
2) прийнято Розпорядження  вiд 02.12.2009  № 1456-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування» (скасовано у 2012 році).
3) прийнято Розпорядження Кабінету Міністрів України   вiд 08.04.2009  № 385-р «Про схвалення Концепції формування системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад» та Розпорядження від 23 вересня 2009 р. N 1134-р  « Про затвердження плану заходів  на період до 2011 року щодо реалізації  Концепції формування системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого  самоврядування та депутатів місцевих рад»(скасовано в 2012 році).
4) Міністерством регіонального розвитку та будівництва було підготовлено проект Концепції реформи адміністративно-територіального устрою, яка повністю узгоджена з ухваленою Концепцією реформи місцевого самоврядування та рішенням колегії міністерства затверджено Методику моделювання громад відповідно до проекту концепції. Всі області в Україні здійснили відповідне макетування, підготували перелік  нових громад та карти областей із новими громадами.
5) У Верховній Раді України за ініціативи Уряду ухвалено закон вiд 07.09.2010  № 2500-VI «Про внесення змін до Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” щодо порядку утворення районних рад» , яким остаточно обмежено місцеве самоврядування у столиці: міський голова перестав очолювати виконавчий орган, в районах міста було скасовано районні ради і місцеві вибори в 2010 році в Києві не проходили.
6) Верховною Радою України було ухвалено  Закон  вiд 10.07.2010  № 2487-VI «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», який дав змогу правлячій партії отримати перевагу на виборах і перемогу навіть у територіях де традиційно підтримка виборців відсутня.
7) Мінрегіоном було підготовлено проект Закону «Про об’єднання громад», який внесено на розгляд Верховної Ради України під №9590 від 14.12.2011. 17.05.2012 року законопроект розглядався Верховною Радою України і був відхилений.
8) Мінрегіоном підготовлено проект нової редакції Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка можливо в найближчий час буде затверджена Урядом. Проект є досить загальним, не містить визначальних елементів(системи) реформування, індикаторів успіху та потрібних для реформи ресурсів. Розраховано провести реформу в 2013-15 роках. 21 травня 2012 року Урядом за пропозицією міністра юстиції проект концепції було знято з розгляду на невизначений час.
9) Протягом 2010-2012 років відбулась реальна централізація повноважень у сфері містобудівного законодавства, земельного законодавства.
10) Станом на 01 вересня 2012 року у високому  ступені готовності є проекти таких документів:
– проект Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади;
– проект Закону «Про право територіальних громад на об’єднання»;
– проект Закону «Про співробітництво територіальних громад»;
– проект закону «Про засади територіального устрою України»;
Реформа державної регіональної політики
1) 02 липня 2008 року – на засіданні Кабінету Міністрів розглянуто та протокольно схвалено проект Концепції державної регіональної політики, розробленої Мінрегіонбудом. Сформульовано завдання на базі основних положень Концепції розробити проект Закону України «Про засади державної регіональної політики»
2) 01 грудня 2009 року – на розгляд Кабінету Міністрів подано проект Закону України «Про засади державної регіональної політики» , однак його так і не було схвалено [1].
3) Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» (№ 2411-VI від 01.07.2010 р.), яким у загальних рисах визначено головні засади державної регіональної політики.
4) 24.01.11 на засіданні Ради регіонів Президентом України вперше офіційно озвучені тези про реформування ДРП та ухвалені відповідні рішення.
5) 27 квітня 2011 року № 504/2011, УКАЗ Президента України Про Національний план дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» , який містить доручення з розробки проектів у сфері ДРП і МС.
6) 12 січня 2012 року Верховна Рада України ухвалює Закон  «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України» № 4318-VI, яким передбачено створення державного фонду регіонального розвитку.
7) В державному бюджеті України на 2012 рік передбачено 1,14 млрд. гривень коштів у Державному фонді регіонального розвитку, правда правил розподілу цих коштів між регіонами поки що не встановлено.
8. Протягом 2012 року Кабінетом Міністрів прийнято необхідні урядові акти для розподілу коштів Державного фонду регіонального розвитку.
9) Відповідно до Національного плану дій на 2012 рік у грудні 2012 року має бути затверджено нову Державну стратегію регіонального розвитку до 2020 року.
10) У Верховній Раді України зареєстровано проект закону «Про засади державної регіональної політики» .№6462-д від 25.06.2012р ( знято з розгляду у вересні 2012 року)
Висновок:
1. В Україні сьогодні є достатня кількість проектів нормативних актів, здатних забезпечити проведення реформ у сфері державної регіональної політики та у сфері децентралізації влади і місцевого самоврядування, підготовлених, як протягом 2008-09 років так і 2011-12 років.
2. Враховуючи те, що сьогодні, відповідно до розподілу компетенцій між міністерствами, за проведення реформ у сфері державної регіональної політики відповідає Міністерство економічного розвитку, а за реформи у сфері децентралізації – Міністерство регіонального розвитку, питання координації робіт між цими міністерствами над ключовими проектами реформ виглядає конче важливим.
3. Сьогодні не виглядає, що Міністерство економічного розвитку усвідомлює необхідність реформування політики щодо економічного розвитку у взаємозв’язку із реформуванням органів місцевого самоврядування на регіональному та місцевих рівнях.
4. Послання Президента Януковича В.Ф. та названі вище проекти нормативних актів у сфері реформи місцевого самоврядування та територіальної основи органів влади є спільними і сприйняті муніципальним, експертним та політичним середовищем:
1) система АТУ має бути трьох рівневою: регіон(АРК, область), район, громада.
2) Органи місцевого самоврядування на всіх рівнях АТУ представлені радами та їх виконавчими органами.
3) Базовим рівнем місцевого самоврядування є громада, що створюється на основі одного чи декількох поселень на основі центрів економічного зростання виходячи із доступності до базових публічних послуг.
4) Місцеві державні адміністрації втрачають значну частину своїх нинішніх повноважень і набувають ознак наглядових органів над діяльністю ОМС та виконанням окремих виконавчих функцій у сферах, що не передаються та не делегуються ОМС.
5) Юрисдикція ОМС поширюється на всю територію АТО, яка є територіальною основою цього органу місцевого самоврядування. Повноваження між ОМС різних рівнів АТУ чітко розмежовані.
6) Районні та обласні ради мають мати власні виконавчі органи.
7) Всі органи місцевого самоврядування мають мати власні ресурси, достатні для виконання наданих законом повноважень.
Враховуючи, означені у Вступі до цієї розвідки, різне сприйняття політичним керівництвом суспільних настроїв щодо реформи державної регіональної політики і децентралізації, виникає ризик, що відбуватиметься спроба ведення більш активної діяльності з реформ у сфері регіональної політики з одночасним відтермінуванням реформи децентралізації. Це може привести і до не успішності спроб впровадження в Україні нової державної політики, базованої на кращому європейському досвіді, оскільки політика регіонального розвитку (розвитку територій) суттєво залежить від здатності органів місцевого самоврядування на регіональному та субрегіональному рівнях виробляти та реалізовувати таку політику у партнерстві з державою.
Анатолій Ткачук
04.10.12

---

[1] Норми законопроекту були узгоджені практично з усіма центральними та місцевими органами виконавчої влади, зокрема з Мінфіном. Законопроект не було підтримано через позицію міністра економіки.