Слідкуйте за новинами

Про завершення першого етапу реформи і «головокружіння від успіхів»

Дата: 14.05.2020

Про завершення першого етапу реформи і «головокружіння від успіхів»

Українська децентралізація впродовж 2015-18 років показала свою реальну успішність серед тих громад, де місцеві лідери не злякались незвіданого, пішли на реформу, створили та успішно почали розвивати новоутворені об’єднані територіальні громади.

За цей період чітко окреслились деякі тенденції: створення мереж громад навколо міст обласного значення, передусім обласних центрів, які не є великими за територією, але мають позитивну динаміку населення та досить хорошу економічну основу для розвитку; створення громад навколо міст-районних центрів, населення яких 15-20 тисяч осіб і які є безумовними лідерами у розвитку в своїх територіях, до яких є хороша радіальна доступність навколишніх сіл; створення сільських громад навколо найбільшого села в територіях з досить низькою щільністю населення і слабкою економічною основою; створення малих сільських громад з малою чисельністю населення та слабкою економічною основою, але де спрацювали ефективні елементи місцевого лобізму. Попри такі досить різні підходи до утворення ОТГ в загальному позитивного впливу на місцевий розвиток досягнуто досить значного. Головне, що почала формуватись нова управлінська місцева еліта, яка в умовах коронавірусної кризи та карантину досить активно включилась у мінімізацію можливого негативного впливу на місцеві громади і показала себе значно краще, ніж виконавча влада районного та обласного рівнів, яка так і не оговталась від свого постійного «перезавантаження».

Попри такі, досить значні успіхи, стало ясно ще в 2019 році, що завершити утворення ОТГ по всій території України до виборів 25 жовтня 2020 року в режимі добровільного об’єднання уже не вдасться, а проводити вибори на старій та новій територіальній основі – точно погана ідея, яка консервує на невизначений час ситуацію паралельного існування децентралізованої та ієрархічної частин України. На жаль, ні український уряд, ні парламент, ні президент впродовж 2019 року нічого не зробили, аби виконати план реалізації реформи, який передбачав всі логічні етапи для її завершення до виборів.

Відтак було зроблено кроки, які спрощували процедури та надавали більше прав виконавчій владі для завершення першого етапу реформи – утворення спроможних громад. Перспективні плани формування спроможних громад у областях тепер не залежать від волі обласних рад, а затвердження центрів та територій нових громад – виключна компетенція уряду на основі перспективних планів.

І от тут почалося…, а точніше продовжилось. Лобізм депутатів обласних рад, швидко змінився лобізмом народних депутатів України, які уже на непублічній основі стали впливати на ОДА та їхніх голів, лобіюючи забаганки свої чи своїх друзів щодо утворення громад, зміни тих, які уже діють. Знову витягнули тезу – один район, одна громада. Період утворення малих громад почав змінюватись на період популярності надмірно великих громад, точно не в інтересах жителів усіх частин такої потенційної величезної громади.

В свій час, коли уряд Гройсмана пропускав утворення невеликих громад, лунали голоси про політичність таких рішень, неперспективність таких громад. Але держава пішла на зустріч активності жителів таких громад, не зупинила їх об’єднання і у багатьох випадках це дало досить пристойні результати. Але головним тут було не зупинити активність людей і не обманути їхні очікування. Один район, одна громада – також в кількох випадках відбулись і це було справедливо для маленьких районів у 10-25 тисяч осіб населення, де лише один потенційно можливий для громади центр. Помилки, які тут часом допускались, були помилками власне місцевих громад, вони йшли на них свідомо і покладали ризики на себе, на своє бажання до об’єднання.

Сьогодні ситуація інша. Процес іде вже не через активність місцевого населення та місцевих лідерів на добровільне об’єднання, а йде об’єднання адміністративне, тому тут варто не допускати помилок оскільки тепер це відповідальність держави і від цього сильно залежить довіра людей до держави та її органів.

Що важливіше, залишити існувати раніше створені малі громади чи створити нові великі громади? Питання можливо не зовсім коректне, але дуже важливе, як для жителів нинішніх громад так і для держави в цілому.

Тут варто пам’ятати, що децентралізаційна реформа готувалась і почала впроваджуватись на основі застосування принципу субсидіарності, рішення мають прийматись якомога ближче до людей, до місця їх реалізації за умови найкращої їх ефективності. Також автори реформи, закладали сюди філософію підтримки центрів зростання. Є такий центр – є потенційна громада навколо нього. Нема такого центру – територія долучається до іншого центру, але лише за умови, коли не втрачається зв’язок між жителями поселень громади і між жителями та обраною владою. Таким чином для більшості українських районів цілком перспективним виглядало створення двох-трьох повноцінних громад, для більших районів – трьох-п’яти. Це, як правило, місто – районний центр, друге місто чи селище у районі, для великих районів з поганою доступністю велике село в периферійній території.

Моніторинг спроможності створених у 2015-17 роках громад показав чи хороші результати у громадах, створених у сільських територіях з чисельністю населення 8-15 тисяч осіб, територією 180-300 кв.км.

Повертаємось до нової практики. Генічеська ОТГ має створитись у складі всього Генічеського району, а це 3000 кв.км та 58 тисяч населення! Якщо подивитись на карту району, можна побачити, що вся північна частина району, слабо заселена, дуже віддалена від міста Генічеська. Мало того, це прикордонна територія в особливих умовах, адже це кордон з країною агресором. До того ж тут етнічний та мовний склад різних частин цього району також суттєво відрізняється. Тому говорити про спільну ідентичність жителів цієї великої території навряд чи можливо.

Отже, ми маємо велику територію, неоднорідну за різними показниками, у небезпечній прикордонній зоні, і створюємо тут одну громаду на всю цю територію! На мій погляд це виглядає досить непереконливо. В таких територіях, зазвичай, держава має мати сильну владу, має створювати умови для розвитку територій, їх згуртованість у єдиний державний простір. Тому в даному випадку просто проситься створення ще однієї громади в північній частині району, її підтримка на початковому етапі для пожвавлення економічної та демографічної ситуації у цих територіях.

До речі у Херсонській області є ще одна громада, яка має бути створеною у межах всього району – Верхньорогачицька. Але на відміну від Генічеського району, ситуація тут інша. Територія – 1000 кв.км, населення лише трішки більше 11 тисяч і крім Великого Рогачика жодного іншого домінуючого поселення і це неприкордонний район. Тому тут такий підхід є припустимим.

Як бачимо на цих двох прикладах, не можна одне лекало застосовувати у різних ситуаціях.

Ще один цікавий приклад – Мукачівська ОТГ. Громада з центром у місті обласного значення з населенням близько 86 тисяч осіб. Нова ОТГ має увібрати в себе ще 14 сільрад. Створюється величезна громада, яка об’єднає досить відмінні одна від одної території і де сільське населення складатиме критично малу частину в порівнянні з міським населенням. Знову ж таки, яким чином тут мають узгоджуватись такі різні інтереси різних частин тепер єдиної громади? Можливо автори такої конфігурації знають щось дуже важливе, яке не видно, але такий підхід не відповідає кращим європейським практикам. Всім відомо, що уклад життя великих міст суттєво відрізняється від укладу життя у сільських поселеннях, потреби людей, які проживають у міських та сільських поселеннях також суттєво відрізняються, як і політичні уподобання. Тому безмірно розширювати межі міської громади також не є добрим рішенням. В світі, та й в Україні останнім часом багато говорять саме про поширення позитивного впливу міст на сільські території, а не про поглинання.

Тут звичайно варто було б ще прокоментувати ситуацію із фактичною ліквідацією досить значної кількості ОТГ, які були створені у попередні періоди і тепер за новими перспективними планами вони мають бути поглинені іншими. Але то також окрема історія і кожен випадок заслуговує на окрему оцінку. Найважливішим при прийнятті рішення про ліквідацію такої ОТГ мають бути публічні консультації з жителями такої громади, адже вони вже пройшли шлях об’єднання, повірили у свої сили і якщо вони і досі переконані, що у них вийшло, їм слід дати шанс творити далі. Адже одного разу держава уже визнала їх спроможними, відтак за рік чи два приймати інше рішення навряд чи йде на користь відносинам людини і держави.

Потрібно ухвалювати закон «Про засади адміністративно-територіального устрою», який якраз і регулює питання поточних змін, які можуть виникати через різні обставини і таким чином поступово удосконалити систему адміністративно-територіального устрою без психологічних потрясінь, організаційного хаосу і зовнішнього тиску.

А. Ткачук

14.05.20

Поділитися