Інституційна згуртованість як передумова територіальної: чому реформи регіонального розвитку не дають системного ефекту

Коли в Україні говорять про політику згуртованості, майже завжди йдеться про територіальний вимір: диспропорції між Києвом і регіонами, між великими містами і периферією, між громадами-донорами і громадами-реципієнтами. Це й зрозуміло – територіальна асиметрія найбільш видима, і саме на ній найлегше будувати політичну риторику. Але є й інша складова, про яку говорять значно рідше: інституційна згуртованість, тобто наскільки узгоджено діють органи влади різних рівнів і різних відомств у питаннях, що стосуються розвитку території. І саме брак цієї узгодженості, а не лише брак ресурсів, найчастіше пояснює, чому навіть непогані за задумом реформи регіонального розвитку в Україні не дають системного ефекту.

Що у ЄС розуміють під інституційною згуртованістю

Стаття 174 Договору про функціонування ЄС зазвичай описує економічну, соціальну та територіальну згуртованість як єдину, нерозривну мету Союзу. Уже сама ця формула підказує: йдеться не лише про показники розвитку територій, а й про те, яким способом рішення щодо цього розвитку приймаються. У європейському обігу – і науковому, і політичному для опису цього способу застосовують термін «територіальне урядування» (territorial governance). Поняття об’єднує два елементи: підхід, орієнтований на конкретне місце (place-based approach), і багаторівневе управління (multi-level governance) – узгоджену взаємодію інституцій різних рівнів у прийнятті рішень щодо території. У документах Європейської Комісії територіальне урядування визначається як процес організації та координації дій різних акторів, спрямований на розвиток територіального капіталу таким чином, щоб посилювати, а не підривати згуртованість на різних рівнях.

При цьому «інституційна згуртованість» – не той термін, який має в ЄС одне усталене визначення. Дослідники, та й самі документи Комісії, неодноразово визнавали: поняття територіальної згуртованості залишається багатовимірним і саме урядувальний вимір найважче піддається формалізації – на відміну, скажімо, від економічних чи соціальних індикаторів, які можна звести до конкретних показників. Це швидше ознака того, що мова йде про якість процесу, а не про статичний показник: наскільки послідовно різні рівні влади узгоджують свої дії, а не про щось, що вимірюється одним індексом.

На стратегічному рівні цей підхід отримав практичне втілення у Територіальному порядку денному 2030 (Territorial Agenda 2030), ухваленому країнами-членами в грудні 2020 року. Документ прямо вимагає посилення територіального виміру політик на всіх рівнях врядування і наголошує: для збалансованого розвитку територій потрібна не лише фінансова підтримка, а узгоджена дія урядів, регіонів і громад навколо спільного просторового бачення.

Для ЄС територіальна згуртованість – це по суті результат, а інституційна узгодженість – інструмент, яким цей результат досягається. В українському дискурсі ця послідовність часто перевернута: ми обговорюємо бажаний результат – вирівнювання розвитку – майже не торкаючись питання, чи має система влади спроможність і процедури для того, щоб цей результат забезпечити.

Регуляторно цей підхід закріплений у регламенті CPR (EU) 2021/1060, що визначає загальні правила фондів згуртованості на поточний програмний період. Регламент будується на принципі багаторівневого управління та принципі партнерства: рішення про розподіл ресурсів і пріоритети розвитку території мають ухвалюватися не одним відомством одноосібно, а у форматі узгодженої взаємодії національного, регіонального і місцевого рівнів, а також соціальних та економічних партнерів. Це не процедурна формальність, а механізм, який змушує враховувати територіальний ефект рішень ще на етапі їх підготовки – коли виправити щось ще не коштує дорого.

Український підхід: галузева логіка замість територіальної

Українська система ухвалення рішень історично побудована за галузевим принципом. Міністерства й відомства формують політики у своїх секторах – інфраструктура, енергетика, освіта, охорона здоров’я – і територіальний ефект цих рішень здебільшого залишається поза увагою на етапі підготовки. Рішення, ухвалене в одному секторі, може непомітно посилювати диспропорції, закладені рішеннями в іншому, і на рівні ухвалення цього просто ніхто не зобов’язаний побачити.

Додає проблем і слабкість горизонтальної координації – як між центральними органами влади, так і між органами одного рівня: між обласними державними адміністраціями, між територіальними громадами в межах одного регіону. Кожен суб’єкт оптимізує власні показники і рідко має інституційний стимул узгоджувати дії із сусідами. У результаті навіть формально правильне законодавство – той-таки закон «Про засади державної регіональної політики» – не гарантує, що його застосування на практиці буде територіально узгодженим.

Чому «правильний» фінансовий інструмент сам по собі не вирішує проблему

Гарний приклад тут – Державний фонд регіонального розвитку. Сама ідея централізованого фінансового механізму підтримки регіонів цілком відповідає європейській практиці. Проблема в іншому: якщо механізм розподілу та ухвалення рішень навколо нього не передбачає сталих процедур узгодження між рівнями влади і не вписаний у логіку стратегічного планування території, то навіть ідеальна формула розподілу коштів незакриє головний розрив – між тим, хто формує політику, і тим, хто відповідає за її територіальний результат. Інструмент фінансування – лише наслідок інституційної архітектури. Замінити її він не може.

З чого складається інституційна згуртованість на практиці

На рівні практичних елементів інституційна згуртованість тримається щонайменше на чотирьох речах. І для кожної з них у досвіді ЄС уже є конкретний інструмент – варто дивитися на нього не як на абстрактну «найкращу практику», а як на матеріал для аналізу: що з цього можна перенести в український контекст, а що – ні.

Перше – процедури обов’язкового узгодження. Найбільш інституціолізований інструмент тут – Кодекс поведінки з партнерства (European Code of Conduct on Partnership), що діє з 2014 року і закріплений у регламенті CPR. Він зобов’язує країни-члени залучати регіональні та місцеві органи влади, економічних і соціальних партнерів, громадянське суспільство до підготовки, виконання, моніторингу й оцінки програм згуртованості – не як формальну консультацію, а як обов’язковий елемент усього програмного циклу. На практиці це реалізується через моніторингові комітети програм, де представники різних рівнів влади та партнерів спільно ухвалюють рішення про критерії відбору проєктів і коригування пріоритетів. Є й зворотний приклад: там, де цей принцип не застосовувався – у фонді відновлення RRF, створеному під час пандемії COVID-19, – регіони були практично виключені з підготовки національних планів, і це згодом фігурувало в аналітиці як одна з інституційних слабкостей механізму. Контраст показовий: вертикальне узгодження не виникає само собою, воно з’являється лише тоді, коли відповідна вимога закладена в архітектуру самого інструмента.

Друге – наскрізні механізми оцінки територіального ефекту. У межах дослідницької мережі ESPON розроблено й апробовано інструментарій територіальної оцінки впливу (Territorial Impact Assessment, TIA) – методологію, яка дозволяє ще на етапі підготовки галузевого рішення оцінити, як воно вплине на різні типи територій: метрополії, периферійні регіони, прикордонні зони. Інструмент тестувався на конкретних секторальних директивах, зокрема щодо відновлюваної енергетики та енергоефективності будівель, у кількох країнах-членах – і дозволив побачити територіально нерівномірні наслідки рішень, які на загальнонаціональному рівні виглядали цілком нейтральними. В Україні подібної оцінки просто немає: рішення галузевих міністерств не проходять обов’язкової перевірки на територіальний ефект.

Третє – інституційна спроможність регіонів і громад. Тут досвід ЄС додає важливе застереження: саме формальне право на партнерство ще не гарантує реальної участі. Дослідження застосування принципу партнерства неодноразово фіксували, що більшість регіонів формально залучені до процесу, але це не завжди перетворюється на реальний вплив на рішення. Кодекс поведінки залишає державам-членам широку свободу в тому, кого вважати «партнером» і яку вагу надавати його позиції. Для українського контексту висновок прямий: створення консультативних форматів – робочих груп, громадських рад – саме по собі ще не означає інституційної згуртованості, якщо в їхніх учасників немає аналітичного ресурсу й реального впливу на підготовку рішення.

І останнє, що тримає все разом – чіткий і несуперечливий розподіл повноважень. Усі попередні три інструменти діють не замість розподілу компетенцій між рівнями влади, а в його межах. Без чіткого розмежування, хто за що відповідає, ні процедура узгодження, ні методика оцінки впливу не дають ефекту – узгоджувати можна лише тоді, коли зрозуміло, чию позицію і в межах яких повноважень узгоджують. Тож це не просто четвертий пункт у списку, а та умова, без якої решта залишаються формальністю.

Висновок

Поки дискусія про політику згуртованості в Україні точиться переважно навколо того, скільки коштів і куди має надійти, ключове питання залишається без відповіді: чи має система ухвалення рішень інституційну спроможність зробити так, щоб ці кошти і ці рішення були територіально узгодженими, а не випадковими. Без відповіді на нього будь-яка реформа регіонального розвитку – хоч фінансова, хоч законодавча – ризикує залишитися технічно правильною, але системно неефективною. Тому аналіз інституційної архітектури – розподілу повноважень, процедур узгодження, спроможності територій – варто проводити не після, а паралельно з аналізом фінансових та законодавчих інструментів політики згуртованості. Власне, це і є предметом подальшої аналітичної роботи в межах оцінки гармонізації української політики регіонального розвитку з підходами Європейського Союзу.

Ця стаття створена у рамках реалізації проєкту «Політика згуртованості в Україні: крок на зустріч з Європейським Союзом» який здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства» за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «Вступаємо в ЄС разом». Зміст цієї статті представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження».