Згуртованість замість освоєння коштів

Чому реформа ДФРР – це питання згуртованості, а не лише грошей

Влітку цього року влада тихо змінила правила, згідно яких громади отримують гроші на розвиток. Постанова Кабміну від 8 липня № 883 затвердила новий Порядок використання коштів Державного фонду регіонального розвитку (далі – ДФРР): тепер кошти йдуть не на розрізнені проєкти, а на середньострокові плани пріоритетних публічних інвестицій, і лише за умови, що ці плани відповідають стратегіям – державній, регіональним, місцевим. Тридцять відсотків коштів – під завдання Державної стратегії регіонального розвитку, сімдесят – під регіональні й місцеві пріоритети. Паралельно Мінрегіон повідомив, що працює над концепцією глибшої реформи – перетворити ДФРР із бюджетної програми на окрему інституцію з наглядовою радою та виконавчою дирекцією, здатну залучати не лише державні кошти, а й міжнародну допомогу, благодійні внески, а у перспективі – репараційні ресурси і працювати з європейськими програмами.

Це, на нашу думку, правильний напрям. Уперше за роки Фонд перестають розглядати лише як касу, з якої «вибивають» гроші на об’єкт у себе, і починають – як інструмент підпорядкований стратегії. Новий очільник зазначеного міністерства рухається туди, куди варто. Але тут важливо не спинитися на півдорозі, бо реформа, яка змінює адресу грошей, але не змінює критерії їх видачі, лишається реформою наполовину.

Дві різні речі, які легко сплутати

Коли говорять про сучасний фонд регіонального розвитку, зазвичай мають на увазі три важливі ознаки: прозорість управління, гнучкість у залученні коштів і незалежність від політичної кон’юнктури. Наглядова рада, виконавча дирекція, можливість акумулювати кошти із різних джерел – усе це стосується врядування. Це необхідно, і саме таким ДФРР задумували від початку. Анатолій Ткачук, один з ідеологів децентралізації, ще у 2016 році описував фонд, як механізм, що прибирає розподіл коштів «за принципом лояльності» й замінює його розподілом за формулою – тобто дає регіонам передбачуване, деполітизоване фінансування під гарантований мінімум. Загроза перевести Фонд у категорію спецфонду тоді оцінювалася як така, що «зруйнує передбачуваність фінансування, поверне ручний режим розподілу коштів між регіонами». Прогнозований, політично нейтральний механізм – сам собою здобуток. Але все це відповідає лише на питання – «звідки гроші і хто ними розпоряджається»? Воно не відповідає на інше, складніше: за яким критерієм Фонд вирішує, що один проєкт вартий фінансування, а інший – ні.

А в політиці згуртованості, критерій відбору – це серцевина, а не технічна деталь. Уся ця політика в ЄС існує заради одного: зменшувати диспропорції між регіонами та допомагати територіям, які мають обмежені можливості для розвитку шукати і розвивати власний потенціал. Адже інвестиція, яка сьогодні дає локальну вигоду, а завтра створює екологічний чи інфраструктурний збиток, повертає територію у ту саму пастку розвитку, з якої Фонд за задумом мав би її витягати. Тому питання «за яким критерієм» – це, по суті, питання «чи справді ці гроші зменшують розрив, чи лише імітують розвиток».

У політиці згуртованості ЄС обидва питання розведені й обидва вбудовані в саму конструкцію фондів. Спільний регламент – Regulation (EU) 2021/1060, той самий CPR, Common Provisions Regulation, який задає єдині правила для восьми фондів ЄС – регулює і врядування (програмування, партнерство, моніторинг), і якість того, що фінансується. І друге питання там не менш значиме за перше.

Європейський фонд не може профінансувати проєкт, який шкодить довкіллю, навіть якщо цей проєкт стратегічно бажаний, дешевий і популярний. Стаття 9 CPR закріплює принцип DNSH – «do no significantharm», не завдавати істотної шкоди. Зміст цієї шкоди визначено конкретно, через статтю 17 Таксономічного регламенту (EU) 2020/852: проєкт не повинен істотно шкодити жодній із шести екологічних цілей – пом’якшенню зміни клімату, адаптації до неї, воді, циркулярній економіці, боротьбі із забрудненням, біорізноманіттю. DNSH – не побажання й не рамкова декларація, а критерій відбору: якщо проєкт його не проходить, гроші фонду на нього не йдуть.

Показово, що логіка «не зашкодь» у ЄС уже вийшла за межі екології. У спільній декларації міністрів, відповідальних за політику згуртованості, у2024 році з’явився ширший принцип – «не зашкодь згуртованості»: жодна політика чи інструмент ЄС не повинні підривати конвергенцію регіонів, уже досягнуту чи заплановану. DNSH щодо довкілля – окремий, найбільш операціоналізований випадок цієї ж ідеї: інвестиція не має створювати завтрашню проблему, більшу за сьогоднішню вигоду. Для фонду, чия місія – вирівнювати розвиток, це не зовнішнє обмеження, а внутрішня умова того, щоб він виконував свою роль.

Ось що, по великому рахунку, відрізняє європейський фонд від каси. Каса перевіряє, чи є заявка й чи вклався заявник у ліміт. Фонд у європейському сенсі перевіряє, чи варто взагалі вкладати гроші у цей проєкт – з погляду не лише сьогоднішньої потреби, а й того, чи не працює він проти тієї згуртованості, заради якої фонд існує.

Чому це не екзотика, а умова доступу до грошей

Аргумент, що DNSH – це європейська розкіш, а Україні під час війни потрібна лише базова відбудова, оманливий і коштуватиме дорого.

Україна вже заходить у цю логіку, просто не називаючи її. Середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій держави на 2026–2028 роки прямо орієнтує транспортні проєкти на інтеграцію до транс’європейської транспортної мережі – «відповідно до політики та стандартів Європейського Союзу». Стандарти ЄС уже в тексті, але згадані як мета для окремого сектору, тоді як перевірка на шкоду довкіллю мала б стати наскрізним етапом відбору для будь-якого проєкту, що претендує на кошти фонду.

Друга причина суто грошова. Реформований ДФРР задумується як інституція, що працюватиме з європейськими програмами й залучатиме міжнародні ресурси. Але європейські гроші приходять зі своїми умовами: проєкт, який не пройшов оцінку на відповідність DNSH, не може бути профінансований із бюджету ЄС – цього вимагає регламент. Досвід Польщі та Румунії перед вступом показує закономірність: там, де DNSH інтегрували в національні процедури відбору завчасно, проєкти проходили європейську оцінку без доопрацювань; там, де ні – гроші застрягали на етапі узгодження. Український фонд, збудований без цього критерію, виявиться інституційно несумісним із тими самими європейськими програмами, заради роботи з якими його й реформують.

Зрештою, DNSH ширший за «зелену» тему. Він виріс із рамки Європейського зеленого курсу, але на практиці не дає державі профінансувати проєкт, що завтра створить збиток, більший за сьогоднішню вигоду: підтоплення через невдало спланований об’єкт, деградацію ґрунтів, знищення того, що потім доведеться відновлювати за власний кошт. Для країни, якій належить масштабне відновлення, така перевірка радше страхує від марно витрачених грошей, ніж гальмує.

Де український розрив

Ключовий інституційний розрив криється в критеріях. Новий Порядок ДФРР відбирає проєкти за стратегічною відповідністю: план має відповідати ДСРР, регіональній і місцевій стратегіям. Це фільтр «чи туди ми вкладаємо». Фільтра «чи не нашкодить те, що ми вкладаємо» немає. Містобудівне й планувальне законодавство України не інтегрує DNSH, як обов’язковий критерій відбору інвестиційних проєктів. Оцінка впливу на довкілля та стратегічна екологічна оцінка в українському праві існують, але діють як окремі процедури для окремих категорій об’єктів, а не як наскрізний критерій, вбудований у логіку фонду.

Виходить розрив на стику двох сфер – просторового планування й публічних інвестицій. Проєкт може бути ідеально вписаний у стратегію, пройти всі бюджетні процедури, отримати кошти – і при цьому ніхто на етапі відбору не спитав системно, чи не завдасть він істотної шкоди. У європейській конструкції це питання поставлене всередині фонду. У нашій – воно або поза фондом, або ніде.

Трансформація ДФРР в інституцію – слушний момент, щоб закрити цей розрив: не окремою поправкою колись потім, а вбудуванням критерію якості інвестицій у конструкцію нового фонду. Коли фонд перетворюється на інституцію з власними правилами відбору, ці правила пишуться заново – і в них можна закласти DNSH, як обов’язковий етап, а не зовнішню перевірку яку легко обійти.

Що це означає практично

Йдеться не про сліпе копіювання статті 9 CPR, а про працездатну національну модель. Її основа – екологічний скринінг, вбудований безпосередньо в регламент відбору Фонду, а не факультативна процедура для окремих категорій об’єктів. Цей скринінг має бути зчеплений із містобудівною документацією: проєкт, що суперечить планувальним обмеженням чи природоохоронним вимогам, зупиняється на етапі відбору самим Фондом, а не в суді через кілька років. І національні чек-листи варто одразу синхронізувати з європейськими процедурами оцінки – саме через них проходитимуть кошти, заради яких фонд і будують.

Ось у чому суть інституційної згуртованості – у здатності Фонду спрямовувати ресурс так, щоб він зменшував розрив між територіями, а не відтворював його. Гроші й прозорість розподілу тут необхідні, але недостатні. Європейський фонд відрізняється від каси тим, що вміє відмовляти проєктам, які працюють проти згуртованості, так само впевнено як фінансує ті, що на неї працюють.

Прикметно, що сама Україна вже вписала цю логіку у стратегічну рамку: серед оперативних цілей оновленої Державної стратегії регіонального розвитку – підтримка зеленого, низьковуглецевого переходу й адаптація до кліматичних змін. Ціль задекларована на рівні стратегії, але поки не має важеля на рівні відбору проєктів. Реформа ДФРР дає цей важіль.

Мінрегіон почав правильно: визнав, що ДФРР має стати інституцією, а не залишатися бюджетною програмою. Наступний крок – дійти від питання «звідки гроші» до питання «за яким критерієм ми їх даємо», щоб Фонд працював на конвергенцію, а не просто розподіляв кошти. Якщо у 2016 році ставку робили на об’єктивний розподіл грошей – формулу проти ручного режиму – то сьогодні черга наступного еволюційного кроку: якості та спрямованості самих проєктів. Інститут громадянського суспільства роками напрацьовував методологію оцінки згуртованості територій, просторового аналізу регіональних розривів і впливу проєктів на конвергенцію – ці напрацювання дають конкретну відповідь, як налаштувати критерії відбору для майбутнього інституційного ДФРР. Момент реформи – той рідкісний випадок, коли їх варто взяти в роботу відразу. Фонд, який навчиться відбирати, вартий більше за Фонд, який навчиться лише залучати.

Цей матеріал створено у рамках реалізації проєкту «Політика згуртованості в Україні: крок на зустріч з Європейським Союзом» який здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства» за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «Вступаємо в ЄС разом». Зміст цього матеріалу представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження».