Просторове планування: що Україна має змінити для входження в ЄС

Так іноді трапляється у нашому повсякденні, що, доприкладу, генеральний план міста, стратегія розвитку громади довкола нього і схема землеустрою на тій самій території можуть існувати одночасно, суперечити одне одному – і жоден орган влади не зобов’язаний це помітити, уже не кажучи про процедуру узгодження. У Європейському Союзі так не буває не тому, що там менше документів, а тому, що всі вони змушені «говорити»однією мовою: мовою простору. В Україні такої спільної мови поки немає – є розрізнені діалекти, якими розмовляють різні відомства, здебільшого не чуючи і не прагнучи почути одне одного.

У попередній статті «Згуртованість замість освоєння коштів» (https://www.csi.org.ua/news/zgurtovanist-zamist-osvoyennya-koshtiv/) показано, як стаття 174 Договору про функціонування ЄС (вимога зменшувати диспропорції між територіями) перетворюється на конкретну практику: інституційну згуртованість, тобто, здатність різних рівнів влади узгоджено ухвалювати рішення щодо території.

Відтак, просторове планування це наступний шар тієї самої проблеми, тільки конкретніший: це не питання, чи узгоджують рішення, а питання, якою мовою це узгодження взагалі можливе.

Схема 1. Три відомчі мови України проти єдиної просторової рамки ЄС

Гроші йдуть за баченням, а не за сектором

У логіці Спільного регламенту фондів ЄС–CPR (EU) 2021/1060 – фінансування не розподіляється між секторами так, як це роблять українські бюджетні програми. Воно прив’язується до територіального бачення: до того, яким регіон чи громада бачать власний розвиток у просторі – де житло, де виробництво, де природоохоронні території, де інфраструктура. Це бачення формується не одним відомством одноосібно, а узгоджено, за принципами багаторівневого врядування й партнерства, і саме воно визначає, під які проєкти підуть кошти з джерел, зокрема, фондів.

Стратегічно ця логіка закріплена в Територіальному порядку денному 2030 (Territorial Agenda 2030), ухваленому країнами-членами в грудні 2020 року. Документ прямо вимагає: розвиток територій потребує не лише фінансування, а узгодженої дії урядів, регіонів і громаднавколо спільного просторового бачення. Простір тут – не наслідок того, що вже профінансовано, а рамка, під яку підганяється фінансування.

На рівні конкретного інструмента ця логіка втілена в інтегрованих територіальних інвестиціях (Integrated Territorial Investment, ITI) – механізмі CPR, що дозволяє поєднувати кошти з різних фондів і секторальних пріоритетів під одну узгоджену стратегію конкретної території. ITI не питає, з якого відомчого бюджету взяти гроші на дорогу, а з якого – на очисні споруди; він виходить із того, що обидва рішення стосуються однієї території, тож мають ухвалюватися в одній логіці. Українському бюджетному процесу, побудованому на галузевих програмах, такого інструмента просто немає – і причина не у браку грошей, а в тому, що немає одиниці, під яку ці гроші можна було б звести.

Українська система працює у зворотному порядку. Кошти розподіляються за галузевою логікою – освіта, дороги, енергетика, – а просторовий ефект цих рішень ніхто не зобов’язаний прорахувати заздалегідь. У попередній статті цього циклу йшлося про інструмент ESPON TIA – методологію оцінки територіального впливу галузевих рішень ще на етапі підготовки. Але TIA – це спосіб перевірити рішення вже після того, як воно сформульоване. Просторове бачення – крок раніше: це рамка, яка визначає, які рішення на цій території взагалі можливі, ще до того, як з’явився привід їх оцінювати.

DNSH: коли спільна мова стає обов’язковою умовою фінансування

Якщо просторове бачення це спільна мова, то принцип DNSH (Do NoSignificant Harm, «не завдавати істотної шкоди») – її граматика, обов’язкова для кожного речення. DNSH інтегровано в CPR як наскрізний критерій: жодна програма чи проєкт, що фінансується з фондів згуртованості, не може завдавати істотної шкоди екологічним цілям, зафіксованим у Європейському зеленому курсі (European Green Deal). Це не рекомендація і не побажання, а умова допуску до фінансування, яку перевіряють до того, як гроші виділено, а не після того, як шкоду вже завдано.

На практиці DNSH діє разом із природоохоронними обмеженнями на кшталт мережі Natura 2000: рішення про будівництво, землекористування чи розміщення інфраструктури перевіряється на відповідність екологічним цілям як частина того самого просторового бачення, а не як окрема факультативна процедура. У цьому й полягає логіка ЄС: просторове планування, екологічні обмеження і фінансування це не три різні розмови, а одна.

Ця мова непроста і для самого ЄС. У кількох країнах-членах регіони й громади зі слабшою адміністративною спроможністю скаржаться: процедури DNSH-скринінгу вимагають кваліфікації та часу, яких у невеликих муніципалітетів просто немає. Це реальна ціна інструмента, а не риторичне застереження проти нього. Європейська дискусія навколо DNSH не заперечує сам принцип, а шукає баланс між суворістю критерію і спроможністю його застосовувати.

Для України це застереження на часі: перенести критерій без паралельної розмови про спроможність громад і регіонів його виконувати – і він перетвориться на чергову паперову вимогу для галочки, як уже траплялося з не одним запозиченим стандартом.

Український розрив: три відомства, три мови

В Україні ці розмови ведуться окремо. Закон «Про засади державної регіональної політики» визначає рамку стратегічного розвитку територій. Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає, що і де можна будувати. Земельне й природоохоронне законодавство визначає, де будувати не можна. Формально всі три існують, і жоден з них сам по собі не суперечить європейським підходам. Проблема в іншому: між ними немає обов’язкового механізму взаємної звірки. Стратегія регіонального розвитку закладає одні пріоритети, містобудівна документація – інші, а екологічні обмеження існують як перелік заборон, а не як вбудований критерій ухвалення рішення.

Показовий приклад – сам принцип DNSH. У європейській практиці це обов’язковий фільтр на вході в систему фінансування. В українському містобудівному законодавстві подібного критерію немає: перевірка на «незавдання істотної шкоди» не закладена як обов’язкова умова погодження містобудівної документації чи інвестиційного проєкту. Це не означає, що екологічної експертизи в Україні взагалі немає, – процедури оцінки впливу на довкілля та стратегічної екологічної оцінки існують і формально відповідають своєму європейському аналогу. Проблема в тому, де вони стоять у логіці рішення: перевіряють уже готовий проєкт, замість того щоб визначати наперед, яке рішення на цій території взагалі можна ухвалити. DNSH у CPR працює саме за другим сценарієм – і саме цього шару в українській архітектурі бракує.

Якщо DNSH зрештою з’явиться в українських нормах – а за логікою руху до фондів ЄС це питання часу, а не вибору, – є ризик, що з’явиться він так само, як часто з’являються запозичені норми: формальною вимогою в переліку документів, яку можна виконати «на папері», не змінюючи самої логіки ухвалення рішень. Це нормативний розрив у чистому вигляді: механізму немає не тому, що його свідомо відкинули, а тому, що його не було кому вписати між трьома законами, які писалися в різний час різними відомствами без спільної мови між собою.

Чому це не дрібниця для політики згуртованості

Тут немає дрібниць – є ризик, що євроінтеграція в цій сфері перетвориться на карго-культ: форма інструментів ЄС без їхньої внутрішньої логіки. Просторове планування виглядає вузькотехнічним питанням – справою містобудівників і землевпорядників. Насправді саме воно вирішує головне: чи означатиме зближення з ЄС реальну зміну логіки ухвалення рішень, чи обмежиться пересадкою європейських інструментів на несумісний галузевий ґрунт. Попередній текст цієї серії наводив приклад фонду відновлення RRF, де регіони опинилися практично поза підготовкою національних планів через відсутність обов’язкової процедури залучення – і це згодом фігурувало як інституційна слабкість механізму. З простором ризик той самий: якщо DNSH і просторове бачення інтегрують у законодавство без обов’язкового зв’язку між регіональним, містобудівним і екологічним рівнями, Україна отримає формально європейські інструменти, які між собою не розмовляють – так само, як сьогодні не розмовляють закони, з яких вони виростатимуть.

Державний фонд регіонального розвитку вже дав приклад того, як фінансовий інструмент без інституційної координації не дає системного ефекту. Просторове планування – наступна і складніша версія тієї самої пастки: тут ідеться не лише про координацію між рівнями влади, а про координацію між типами регулювання, які в Україні історично не звикли враховувати одне одного.

Схема 2. Послідовність реформи: бачення передує критеріям, критерії – грошам

З чого починається спільна мова

Європейський досвід підказує послідовність, у якій ці елементи мають з’являтися: спочатку – узгоджене просторове бачення як рамка; далі – обов’язкові критерії на кшталт DNSH, вбудовані в цю рамку, а не додані до неї збоку; і лише тоді – фінансові інструменти, які цю рамку виконують. В Україні логіка поки перевернута: обговорюють здебільшого гроші, рідше – критерії на кшталт DNSH, і майже не обговорюють базове питання: чи мають регіональна стратегія, містобудівна документація й екологічні обмеження бути однією зв’язаною системою, а не трьома паралельними.

Відповідь на це питання – не риторична вправа. Найближчим часом у межах цього проєкту буде проаналізовано, як європейська практика просторового планування, вимоги Green Deal і принцип DNSH влаштовані в регіональній політиці ЄС, і що з цього можна і варто перенести в українське законодавство вже зараз, не чекаючи, поки застарілу мову доведеться перекладати наспіх під тиском переговорного процесу.

Цей матеріал створено у рамках реалізації проєкту «Політика згуртованості в Україні: крок на зустріч з Європейським Союзом» який здійснюється ГО «Інститутгромадянського суспільства» за підтримки ЄвропейськогоСоюзу та Міжнародного фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «Вступаємо в ЄС разом». Зміст цьогоматеріалу представляє позицію авторів і не обов’язкововідображає позицію Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження».