Законодавча техніка I. Загальна частина

(скачати у форматі презентації)

Конституція України

• Стаття 1.”Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна,правова держава.”
• Стаття 8.”В Україні визнається і діє принцип верховенства права.
• Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.”

Конституція України

• Стаття 19. “Правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
• Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.”

Право

• Право є об’єктивним феноменом, що створюється протягом тривалого історичного періоду в процесі загальнолюдського спілкування, пізнання та діяльності.[1]
• Тобто право може існувати та існує поза суб’єктивною волею державних органів, наділених компетенцією ухвалювати НПА. Звичай, релігія, мораль, традиції формують право так само як і законодавство.
• закони лише настільки є правом, наскільки вони об’єктивно відображають динаміку суспільного розвитку.[1]

Законотворчість

• законотворчість у своїй сукупності базується на єдності трьох його важливих складових – пізнання (вивчення проблеми з метою її законодавчого врегулювання), діяльності (підготовка проекту НПА, який вирішує проблему та може бути ухваленим з великою часткою вірогідності), результату (ухвалення НПА та доведення його до суб’єктів правового регулювання).

ЗАКОНОДАВСТВО

• поняття “законодавство” охоплює частину нормативно-правових актів, до якої відносяться:

1)     закони України;

2)     ратифіковані міжнародні договори;

3)     Постанови Верховної Ради України;

4)     Укази Президента України;

5)     Декрети Кабінету Міністрів України;

6)     Постанови Кабінету Міністрів України.

Закон

Закон України – це державний нормативно правовий акт вищої юридичної сили, який приймається Верховною Радою України, регулює найбільш важливі суспільні відносини шляхом визначення юридичного статусу і встановлення загальнообов’язкоих правил поведінки суб’єктів цих відносин та юридичної відповідальності за порушення цих правил.

Указ Президента України

Відповідно до статті 106 Конституції України “Президент України на основі та на виконання Конституції України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України.” Якщо ж переглянути повноваження Президента, визначені у частині 1 статті 106 Конституції, то можна дійти логічного висновку, що укази Президента можуть мати нормативний характер.

Декрети

Декрети – акти нормативного характеру, що мали силу закону і видавались урядом протягом грудня 1992 – травня 1993 років. Декретами можна було зупиняти дії окремих статей законів, вносити зміни до законів та взагалі замінювати правове регулювання закону – відповідним регулюванням декретом.

Постанова Кабінету Міністрів України

• Відповідно до ч.1. статті 117 Конституції України “Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання”.
• Ч.2. цієї статті встановлює, що “нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України… підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.”

Система законодавства України

1. Акти СРСР до 01.12.1991

2. Акти УРСР до 24.08.1991

3. Акти України від 24.08.1991 до 28.06.1996

4. Акти України після 28.06.1996

5. Міжнародні договори, які набрали чинності щодо України.

Конституція України

• (ст.93) визначає перелік суб’єктів права законодавчої ініціативи: Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України.
• встановлює форми нормативно-правових актів, які ухвалюються органами влади: ст.91 – для Верховної Ради України; ч.3 ст.106 – для Президента; ч.7 ст.107 – для РНБО; ст.117 – для Кабінету Міністрів України; ч.2 ст.136 – для Верховної Ради АР Крим; ст.144 – для органів місцевого самоврядування; ст150 – для Конституційного Суду України.
• визначає комітети Верховної Ради України органами, що здійснюють законопроектну роботу, готують та попередньо розглядають питання, віднесені до відання парламенту (ст.89).
• встановлює загальний порядок щодо ухвалення актів Верховною Радою (ст.ст. 84, 91) , а також порядок підписання та оприлюднення закону (ст.94).

Нормативна база з питань нормативної діяльності та нормотворчості /найбільш важливі НПА

1) Регламент Верховної Ради України.

2) Закон «Про статус народного депутата України».

3) Закон «Про комітети Верховної Ради України».

4) Закон України «Про Міжнародні договори України».

5) Закон України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”.

6) Регламент Кабінету міністрів України.

ЕТАПИ ЗАКОНОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

• Визначення потреби у новому законі.
• Підготовка концепції нового правового регулювання.
• Розробка законопроекту.
• Експертизи та обговорення законопроекту
• Розгляд та ухвалення закону
• Пояснювальна записка до проекту має містити:
• обгрунтування необхідності прийняття закону;
• характеристику цілей, завдань та основних положень закону;
• вказівку на місце закону у системі законодавства;
• очікувані соціально-економічні та інші наслідки застосування закону;

Основні правила розгляду законопроектів Верховною Радою України

• Розгляд і прийняття законопроекту Верховною Радою на пленарних засіданнях включає: обговорення і схвалення основних положень в основному; постатейно та в цілому (розгляд в трьох читаннях).
• Кількість повторних читань законопроекту не обмежується.
• При першому читанні законопроекту заслуховуються: доповідь його ініціатора, співдоповіді ініціаторів внесення кожного альтернативного законопроекту, співдоповідь головного комітету,  відповіді на запитання; обговорюються основні положення законопроекту; розглядаються пропозиції про опублікування законопроекту для народного обговорення.

Роберт К. Бержерон, королівський радник, Канада

• “Текст закону має тяжіти до довершеності самим своїм висловом… На жаль, і це лише проста констатація без цинізму та зневіри – тексти законів складаються за умов, коли особи, котрі відповідають за їх редакцію, не мають на це необхідного часу.
• Суспільна вартість погано складених законів скрізь і завжди занадто велика.”

Пам’ятайте! Не чітка норма породжує проблеми.

Ст.144 КУ: Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Чи можна в суді оскаржити не чинний акт?

Яким чином має реалізовуватись ця норма у законодавстві?

Приклад: (Закон “Про благодійність та благодійні організації”)

• До всеукраїнських благодійних організацій належать благодійні організації,  діяльність  яких  поширюється  на  територію   всієї України  та  які мають свої відділення (філії,  представництва) в більшості областей України.
• До місцевих належать благодійні організації,  діяльність яких поширюється    на    територію    відповідного     регіону     або адміністративнотериторіальної одиниці.
• До міжнародних належать  благодійні  організації,  діяльність яких  поширюється  на  територію  України  і  хоча  б однієї іншої держави.

Для міжнародної БО потрібно мати свої підрозділи в більшості областей України чи ні? Чому?

Як визначити статус фонду збереження гірської зозулі, яка живе лише в Карпатах та Криму?

Роберт К. Бержерон, королівський радник, Канада

• “Немає нічого більш складного для написання і нічого більш легкого для знищення, аніж текст закону, бо він націлений не тільки на інформованого та доброзичливого читача, але також і, головним чином, на недоброзичливого читача, який прагне незаконно уникнути його, або сховатися за ним”

Приклад: Державна регіональна політика реалізується за такими напрямами (поясніть принципові відмінності):

1. стимулювання міжрегіональної інтеграції, подолання міжрегіонального відчуження та інтеграції регіональних інформаційних, освітніх  просторів у єдиний загальноукраїнський простір;
2. стимулювання міжрегіональної інтеграції, подолання міжрегіонального відчуження та створення з урахуванням регіональних інформаційних та освітніх потреб єдиного загальноукраїнського простору;

Приклад: Пріоритетами державної регіональної політики є (поясніть принципові відмінності):

1. оптимізація територіальної основи публічної влади з впорядкуванням меж адміністративно-територіальних одиниць, чітким розподілом сфери повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;
2. оптимізація принципу територіальної основи публічної влади, зокрема упорядкування меж адміністративно-територіальних одиниць, чіткий розподіл повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

Пам’ятайте!

• Перевіряйте текст проекту після кожної редакторської правки.
• Навіть незначні на перший погляд правки, можуть змінити зміст правової норми з точністю до навпаки!

Приклад. Проект 1311 (знайдіть принципову відмінність)

1. Текст проекту: Подання щодо припинення повноважень голови МДА вноситься з одночасним внесення подання щодо призначення цієї особи на посаду голови іншої МДА…
2. Текст з поправкою: КМУ може одночасно внести подання щодо призначення цієї особи на посаду голови іншої МДА.

Пам’ятайте!

• При формулюванні норми у законопроекті ви маєте проаналізувати, яким чином ця норма може бути використана проти вас(уявіть себе на місці громадянина) або проти інтересів держави та суспільства.
• Завдання законотворця передбачити більшість можливих маніпуляцій з застосуванням правової норми.

ЗАГАЛЬНІ ВИМОГИ ДО НОРМАТИВНОГО АКТУ ТА ЛОГІКА ВИКЛАДЕННЯ ПРАВОВИХ НОРМ

Мудрість (1678 рік)

“справжня красномовність полягає в тому, щоб сказати все, що треба, і тільки те, що треба”

Ларошфуко “Афоризми”.

Загальні вимоги до закону (сс.72-74)

• 1. Закон має бути упевненим та ясним.
  Норми закону мають бути впевненими. Громадянин чи посадовець, що застосовують закон, мають знати якої лінії поведінки вимагає закон. Ясність означає, що застосування норми закону не викликає двозначності і не потребує спеціального тлумачення.
• 2. Закон має бути точним.
  Точний текст закону, це такий текст, який є послідовним, логічним, вказує не тільки на орієнтири, а встановлює чіткі правила та процедури для їх досягнення.
• 3. Закон має бути простим та придатним для застосування.
  Це означає, що закон повинен мати практичне значення. Застосування цього закону має відбуватись в контексті всього законодавства держави. Застосування норми цього закону не повинно суперечити нормам інших законів. Надто суворі санкції чи надто складна процедура не є запорукою для точного застосування закону, якщо він апріорі є заскладним для практичного застосування.
• 4. Закон має бути справедливим.
  Це найбільш контраверсійна вимога, оскільки справедливість навряд чи можна виміряти об’єктивно юридичною формою. Проте, коли закон порушує звичаєве право, що склалося в державі, коли він суперечить моральним нормам суспільства, коли він прийнятий в інтересах окремих груп, на шкоду суспільству, цей закон навряд чи буде виконуватись цілком і навряд чи буде довго існувати.
• 5. Закон має бути конституційним.
  Це означає, що норми закону мають відповідати букві та духу Конституції держави. Без цього норми закону є просто нікчемними і не підлягають виконанню.
• 6. Закон має бути доступним
  Доступність закону означає, що він має бути належним чином опублікований, що його досить легко і недорого можна віднайти при потребі, а головне, зміст закону має бути доступним до розуміння. Текст, викладений мовою, що незрозуміла для читача, викликає розчарування і певне побоювання до застосування, адже виникає підозра щодо його неправильного застосування і як наслідок можливість отримання певних стягнень.
• 7. Закон має бути придатним для читання.
  Звичайно закон не роман, він не може читатись із захопленням, проте він має бути написаним таким чином, аби його зміст був ясним, мова граматично грамотною, конструкції речень не громіздкими. Навіть складні норми слід намагатись виписати простими реченнями, простою мовою, коли є можливість не застосовуючи вузько-спеціальних чи іншомовних слів.

Закон має бути логічним.

• Зміст нормативного акта має викладатись за такою логікою:

від загального до часткового,

від права до процедури,

від правила до винятку,

від постійного до тимчасового.

Усі норми закону є рівноцінними та мають бути придатними для застосування

• Це означає, що всі неясні положення та норми закону повинні тлумачитися так, щоб не позбавляти змісту інші норми та положення.
• Тлумачення однієї норми не може позбавляти змісту іншу норму закону.
• Отже, ще на етапі підготовки закону необхідно виявляти і видаляти будь-які взаємо виключні та суперечливі одне одному положення.

Приклад. На якій підставі рада може висловити недовіру голові МДА?

1. Ст.118 КУ. Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними радами.
2. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові місцевої державної адміністрації…

Типова труктура НА

Нормативний акт містить відповідно такі структурні складові:

• а) назву;
• б) преамбулу (якщо цього вимагає зміст нормативного акта);
• в) розділи, глави, статті, частини, пункти, підпункти, абзаци залежно від виду нормативного акта;
• г) прикінцеві положення (у разі необхідності);
• д) перехідні положення (у разі необхідності);
• е) додатки (якщо вони є).

Загальні вимоги до реквізитів НПА

Нормативний акт має містити такі реквізити:

• а) повну назву суб’єкта нормотворення, вид документа, дату, а в разі необхідності – місце прийняття нормативного акта;
• б) власний номер акта;
• в) посаду та прізвище повноважної посадової особи, яка підписала нормативний акт;
• г) посаду та прізвище повноважної посадової особи, яка скріпила підписом нормативний акт у випадках, передбачених законом;
• д) код нормативного акта за Єдиним державним реєстром нормативних актів після включення нормативного акта до цього реєстру.

Вимоги до назви НА

• НА повинен мати лаконічну назву, що вказує на предмет правового регулювання.
• НА не може мати назву, тотожну назві іншого чинного НА.
• Назва НА є офіційною частиною тексту НА.

Визначення предмету правого регулювання у назві НА

Визначення предмету НА в його назві може бути :

• 1) пояснюючим і починатися із слів «Про». Це стосується переважної більшості законів, які мають достатньо вузьку сферу регулювання. Наприклад: «Про підприємство», «Про оподаткування прибутку підприємств»;
• 2) предметним, коли закон вичерпно регулює широку сферу правового регулювання. Це стосується таких фундаментальних актів як кодекси. Наприклад: «Кодекс законів про працю», «Кримінальний кодекс», «Митний кодекс»;
• 3) У разі коли закон встановлює загальні правила регулювання, на основі яких будуть розроблятись та ухвалюватись інші акти, назва закону може починатись із слів «Основи». Наприклад: Закон України «Про основи соціальної захищеності інвалідів», «Основи законодавства про культуру». Правда, така практика є найбільш поширеною для країн з федеральним устроєм, коли федерація ухвалює законодавство в сферах конкуруючої компетенції у вигляді «основ», а суб’єкти федерації здійснюють додаткове власне регулювання, та встановлюють в межах «основ» особливе регулювання.

Преамбула НА.

• Преамбула обґрунтовує необхідність ухвалення цього акта чи певних регуляторних норм, які присутні у ньому.
• Не маючи в тексті регулятивних норм, преамбула є важливим елементом визначення духу нормативного акта, що є підставою для застосування не зовсім чітких норм НА та тлумачення його норм, визначеними на це органами.

Структурні складові НА

• В залежності від предмету НА, обсягу та характеру нормативного матеріалу, нормативні приписи групуються в тексті проекту за окремими структурними частинами: статтями, главами, розділами.
• Розділи, глави та статті розташовуються в послідовності, що забезпечують логічний розвиток теми, перехід від загальних положень до більш конкретних.
• При цьому всі розділи та статті, які включають головні правила регулювання що стосуються предмету закону за винятком перехідних та прикінцевих положень, складають основну частину такого акта.

Послідовність викладу норм у НА

Норми, що складають зміст НА, як правило, розташовуються в наступній послідовності:

• сфера дії закону;
• цілі та завдання;
• загальні та конкретні вимоги до поведінки суб’єктів, що вступають у визначені відносини;
• правові наслідки дотримання норм;
• прикінцеві, а у разі потреби й перехідні, положення.

Порядок викладу норм права в законі:

• норми матеріального права;
• норми про органи та їх спосіб утворення та діяльності;
• санкції, як виняток аж до кримінальних, за порушення окремих норм закону.

Примітка: Якщо ж закон носить, так званий, статусний характер і, наприклад, стосується системи органів чи органу (наприклад, закони про місцеве самоврядування, про судоустрій, про місцеві державні адміністрації) то тут виклад може бути таким: спочатку норми про органи, потім їх компетенція, потім діяльність, потім, за необхідністю, матеріальні норми та санкції.

Вимоги до статті закону

• Стаття є основним структурним елементом закону, містить завершене нормативне положення, яке бажано викладати одним реченням.
• Якщо викласти це положення одним реченням неможливо через його громіздкість чи у разі коли два чи декілька нормативних положень тісно пов’язані між собою і обумовлюють одне одного, допустимо, для зручності користування, викласти його декількома реченнями

Вимоги до викладу статті закону

• Стаття має містити завершене нормативне положення.
• Якщо два чи декілька нормативних положень тісно пов’язані між собою і обумовлюють одне одного, для зручності користування їх розміщують в одній статті у вигляді частин, які розвивають, уточнюють і конкретизують у логічно завершеному вигляді викладені в ній приписи.
• Всі частини повинні бути пов’язані між собою єдиним внутрішнім змістом.
• Включення різних частин в одну статтю допустимо лише при просуванні від загального до часткового, а також у випадках уточнення правил однієї частини в інших частинах статті.
• Неприйнятним є об’днання в одну статтю різних частин, які містять паралельні або взаємовиключні норми.

Приклад. Як можна заплутати у поняттях?

• Стаття 2. Основні терміни, використані в цьому Законі

Основні терміни,  використані  в  цьому  Законі,  мають  таке
значення:

органи самоорганізації населення – представницькі органи,  що створюються жителями,  які на  законних  підставах проживають  на території  села,  селища, міста  або  їх  частин,  для  вирішення завдань, передбачених цим Законом;

• Стаття 3. Поняття органу самоорганізації населення

1. Орган  самоорганізації  населення  є  однією з форм участі
членів територіальних громад сіл,  селищ, міст, районів у містах у
вирішенні окремих питань місцевого значення.

Запитання: У чому різниця між «терміном» та «поняттям»?

Структурні елементи статті закону

• Стаття закону може поділятись на:
• частини,
• пункти,
• підпункти,
• абзаци.
• Частини статті розвивають, уточнюють і конкретизують у логічно завершеному вигляді викладені в ній приписи

При необхідності викладення окремої частини статті декількома абзацами, такі абзаци не нумеруються, але при посиланні на них називається номер абзацу в цій частині (наприклад, абзац четвертий частини другої статті 35).

Стаття закону: резюме

• Стаття – це основна структурна одиниця закону, яка містить завершені нормативні положення. Стаття має порядковий номер та назву, що відображає їх зміст.
• Стаття може мати декілька частин, які уточнюють і конкретизують у логічно завершеному вигляді викладені в ній приписи.
• Частина може поділятися на абзаци, що розвивають, уточнюють або конкретизують положення, викладені в частині. Абзаци частини не нумеруються.
• В частині, яка містить перерахування, кожне таке перерахування починається з абзацу (нового рядка), та називається пунктом.
• l    При необхідності перерахування в середині пункту, пункт може мати підпункти,
• l    Пункти та підпункти не складають завершеного речення та мають тлумачитися в контексті відповідної частини статті.

Прикінцеві положення НА

• Прикінцеві положення, розміщуються в кінці основної регулятивної частини нормативного акта і містять норми, що вказують на набуття чинності нормативного акта чи його окремих норм. В разі потреби тут може встановлюватись перелік суб’єктів контролю за його виконанням, а також приписи, пов’язані з необхідністю ухвалення нових нормативних актів, що випливають із ухваленого акта.

Перехідні положення НА

• Перехідні положення регулюють правовідносини на період повного впровадження ухваленого акта. (В перехідних положеннях слід розрізняти тимчасові та адаптаційні норми/правила.)
• За кордоном існує практика, що у разі ухвалення дуже важливого, складного і великого за обсягом та сферою регулювання закону, який міняє регулювання значної кількості правовідносин в державі, допускається прийняття спеціального закону, про порядок введення в дію такого закону.

Додатки до НА

• Додатками до НА можуть бути:
• Самостійні юридичні акти, які набувають чинності затвердженням НА. Наприклад, угоди в законах про ратифікацію; положення, інструкції – у НА виконавчої влади,
• Відомості, спрямовані на забезпечення застосування нормативного акта (переліки суб’єктів, об’єктів, форми та зразки документів тощо).
• Посилання на наявність додатків має міститися в самому НА.
• Додатки до НА, як правило, підписуються тією ж посадовою особою, яка підписала нормативний акт.

Варіанти набрання законом чинності:

1) з дати опублікування, якщо це визначено в законі;

2) через десять днів від дати опублікування, якщо в законі нічого не зазначено;

3) з дати, визначеної в законі, але не раніше дати опублікування;

4) з дати настання іншого юридичного факту (про що вказується в законі), але не раніше дати опублікування.

[1] Керимов Д.А. Законодательная техника., М, НОРМА, 2000 г., с.4