Слідкуйте за новинами

Аналіз проекту Закону України «Про внесення змін до Законів України щодо відновлення прямої виборності старост»

Дата: 25.05.2021

О. Сергієнко

Аналіз проекту Закону України «Про внесення змін до Законів України щодо відновлення прямої виборності старост»

Номер, дата реєстрації: 5481 від 11.05.2021

Сесія реєстрації: 5 сесія IX скликання

Редакція законопроекту: Основний

Джерело: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=71869

Проект вноситься народними депутатами.

 

Суть законопроекту:

Законопроектом пропонується внести зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме частину першу статті 54-1 викласти в такій редакції:

«1. Староста є виборною посадовою особою місцевого самоврядування.

Староста обирається жителями села, селища, міста (сіл, селищ, міст), розташованого на території відповідного старостинського округу, на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі».

Вносяться зміни й до частини другої цієї статті, в якій визначається порядок вступу на посаду та термін повноважень.

Відповідні зміни пропонується внести у Виборчий кодекс України, де процедура виборів сільських, селищних та міських голів розповсюджується на вибори старост. Також необхідні зміни вносяться й до закону «Про Державний реєстр виборців».

Автори законопроекту в пояснювальній записці обґрунтовують свою ініціативу тим, що на початку впровадження реформи місцевого самоврядування на посаду старости кандидати обиралися шляхом прямих виборів, однак змінами до виборчого законодавства 2020 року пряму виборність старост було замінено призначенням їх місцевими радами за поданням голів.

Автори законопроекту вважають, що зі зниженням «порогу» застосування мажоритарної виборчої системи до громад з кількістю виборців до 10 тис., скасування прямої виборності старост створило загрозу непредставлення великої частини жителів об’єднаних громад (зокрема, жителів населених пунктів, які не є адміністративним центром громади) у органах місцевого самоврядування.

Суспільні впливи та ризики:

Ініціатива народних депутатів – авторів законопроекту виглядає логічною, а аргументація переконливою. В зв’язку з нещодавнім ухваленням Верховною Радою Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост», (який з 21 травня знаходиться на підписі у Президента), ситуація з прямими призначеннями старост дещо змінилася, тепер вони будуть затверджуватися «сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу» (частина 1 статті 54 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Звісно, прямі вибори старост є більш демократичними, ніж доволі неоднозначна та юридично невизначена процедура «громадського обговорення». Лише поняття «громадських слухань» зафіксовано в законодавстві (стаття 13 закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), однак порядок їх проведення визначається в статуті територіальної громади. Ці статути доволі по-різному визначають процедури громадських слухань, вони передбачені в статутах усіх обласних центрів. В дослідженні Українського незалежного центра політичних досліджень визначався так званий індекс демократичності міст оснований на якості правового середовища для місцевих ініціатив, його результати дають діапазон від 100% для Львову та Чернівців до 13% для Дніпра та Рівного, в Житомирі статут взагалі відсутній (станом на 2018 р.)[1]. Що стосується решти сільських, селищних та міських громад, то на наявність у них актуальних статутів, особливо у новостворених, не варто сподіватися.

Таким чином, законодавець віддав найважливішу складову рішення про призначення старост на «громадське обговорення», процедура якого юридично слабо забезпечена, а в багатьох випадках – за відсутності статуту громади – взагалі недієва.

Понад те в законі про розвиток інституту старост встановлюється поріг для схвалення кандидатури старости на цих громадських обговореннях – від 20% до 7% голосів мешканців старостинського округу, які є громадяни України та мають право голосу. Побіжно зазначимо, що для встановлення наявності цього права одного паспорту буде недостатньо, треба звертатися до реєстру виборців! Зробити це на зборах громадян – вкрай проблематично, отже треба перевіряти списки учасників зборів на наявність їх у реєстрі виборців, що тягне за собою цілу процедуру контролю.

Однак саме пікантне полягає у тому, що текст ухваленого закону допускає неоднозначні трактування щодо суб’єкту, чисельність жителів якого, слід брати для визначення відсотка підтримки – це уся громада чи лише старостинський округ? Чи йдеться про усіх жителів, чи лише тих, які є громадянами України і мають право голосу на виборах, (себто виборців, хоча в законопроекті так не називаються)? Так, в законі визначено:

«Кандидатура старости вноситься на громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) сільським, селищним, міським головою та вважається погодженою з жителями відповідного старостинського округу, якщо в результаті громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) отримала таку підтримку у старостинському окрузі:

з кількістю жителів до 1500 – більше 20 відсотків голосів жителів від загальної кількості жителів відповідного старостинського округу, які є громадянами України і мають право голосу на виборах;

з кількістю жителів від 1500 до 10 тисяч – більше 17 відсотків голосів;

з кількістю жителів від 10 тисяч до 20 тисяч – більше 14 відсотків голосів;

з кількістю жителів від 20 тисяч до 30 тисяч – більше 10 відсотків голосів;

з кількістю жителів більше 30 тисяч – більше 7 відсотків голосів жителів від загальної кількості жителів відповідного старостинського округу, які є громадянами України і мають право голосу на виборах».

На перший погляд здається, що мається на увазі кількість жителів старостинського округу, але уявити округ з населенням 10 тисяч, 20 тисяч, навіть 30 тисяч жителів – надзвичайно складно. В Україні таку чисельність зазвичай мають громади, приміром: Іванівська, Погребищенська, Макарівська, Жашківська – 28-29 тис.; Рогатинська, Монастирищенська, Тальнівська, Дунаєвецька, Збаразька, Бучацька, Городоцька, Тетіївська, Миронівська, Волочиська, Богодухівська – понад 30 тисяч, Лебединська, Калинівська,  – понад 40 тисяч. Є й дуже великі громади приміром: Камінь-Каширська – 56 тис., Лозівська – 90 тис., Стрийська – 99,5 тис.

В названих громадах об’єднані від 24 до 36 колишніх рад, тобто вони повинні мати таку ж кількість старостинських округів. В найбільшій з названих, Стрийській, 99,5 тис. жителів – 28 округів, себто середня чисельність населення округу – 3,6 тис.

Якщо ж законодавець мав на увазі чисельність населення або кількість «умовних виборців» в громаді, то незрозуміло, чому прив’язка йде до чисельності громади, а не чисельності населення округу? Крім того виходить, що у різних громадах, в залежності від кількості населення, відсоток голосів на підтримку кандидата – різний, що апріорі некоректно з огляду на демократичні засади.

По-друге, в цитованих положеннях в одному реченні співставляються просто жителі та жителі, які є громадянами України та мають право голосу, умовні виборці, що також виглядає некоректно.

Якщо уявити, що всі дійшли до спільного розуміння розглянутих вище контроверсійних положень, то далі виникає проблема підрахунку голосів. Зрозуміло, що зібрати в одному місці від 300 до 3000 чи більше умовних виборців, перевірити їх документи, провести обговорення, голосування та підрахунок голосів вкрай складно, а в переважній більшості випадків – неможливо. Отже, на практиці «громадське обговорення» буде зводитися до збору підписів без жодного обговорення, це, по-перше, не дуже демократично, хоча й широко практикується, а по-друге, закономірно вимагатиме верифікації підписів, в іншому випадку це виглядатиме відвертою профанацією.

Фактично усі наведені процедури роблять процес призначення старост схожим на процедуру місцевих виборів. Це власне і пропонують автори законопроекту – відновлення прямих виборів старост. Зазначимо, що чинний закон дозволяє заблокувати призначення старости через неприйняття рішення відповідною радою, навіть якщо його підтримали місцеві виборці! Отже, прямі вибори й тут мають перевагу над чинним порядком призначення старости.

До законопроекту є дещо інші запитання – щодо загальної процедури виборів сільських, селищних, міських голів та старост в разі проведення позачергових виборів. За чинного законодавства рішення про них має ухвалити Верховна Рада, однак це є насправді технічне питання, оскільки ВР просто зобов’язана оголосити вибори в разі вакантності посади голови чи старости. З іншого боку це доволі другорядні питання для ВР й практика показує, що вона не квапиться їх вирішувати – в минулому скликанні під кінець каденції накопичилося близько сотні проектів постанов ВР про проведення позачергових виборів, які так і не були винесені на розгляд Верховної Ради.

 

Висновок. Запропонований законопроект виглядає логічним та злободенним з огляду на юридично недосконалу чинну процедуру призначення старост, яка робить їх вкрай залежними від голів громад, натомість прямі вибори старост відповідають духу та нормам демократії й дозволяють їм представляти інтереси тих людей, які їх обрали. Виглядає логічним передати право оголошення позачергових виборів сільських, селищних, міських голів та старост, як питання технічного, до Центральної виборчої комісії.

 

Цей матеріал підготовлений у рамках проєкту «Європейський Союз для сталості громадянського суспільства в Україні», що впроваджується ІСАР Єднання за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його зміст є виключною відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

[1] http://dovidnyk.org.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=51