ЧАСТИНА 2. ЩО ПРОПОНУЄ ПРОЄКТ ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ЗАСАДИ ВІДНОВЛЕННЯ УКРАЇНИ»?

У першій частині цієї записки ми розглянули ситуацію із сучасним правовим регулюванням «відновлення» України та ідентифікували низку проблем, вирішення яких є вкрай важливим для відновлення, проте вони не знайшли свого відображення у чинних нормативних актах взагалі, або запропоновані способи їх вирішення не є достатньо доцільними чи ефективними.

У цій частині ми спробуємо оцінити наскільки проєкт закону України «Про засади відновлення України» вирішує згадані у першій частині проблеми і чи не породжує він нових проблем.

 

1. Предмет правового регулювання та мета ухвалення закону.

 В українській законодавчій техніці утвердилася практика, що предмет правового регулювання закону визначається найбільш загально його назвою та преамбулою, а більш детальне визначення можливе у меті закону, якщо для цього у ньому передбачена відповідна стаття.

В нашому випадку маємо назву закону «Про засади відновлення України», відповідно до якої можна передбачити, що це є рамковим законом, який регулює основні матеріальні та статусні норми щодо відновлення України. Далі предмет закону більш детально розкривається у статті 2.

«Стаття 2. Мета та сфера дії цього Закону

1. Метою цього Закону є врегулювання основних правових, організаційних та фінансових засад для здійснення ефективного, прозорого та підзвітного відновлення України, а також засад створення та функціонування системи DREAM.
2. Дія цього Закону поширюється на суспільні відносини, що виникають у процесі відновлення.»

Тобто статтю 2 можна витлумачити так, що цей закон регулює основні засади для відновлення України, а також ще й створення та функціонування системи DREAM.

Такий підхід виглядає досить дивним. Адже, якщо закон про засади відновлення, то будь-які інші системи, що є окремими інструментами для відновлення не повинні бути також предметом даного правового регулювання. Якщо ж вказана в законі система є самодостатньою і може застосовуватись поза процесами відновлення, то у такому випадку поєднання в одному законі двох предметів правового регулювання є сумнівною практикою, такою, що не відповідає правилам законодавчої техніки.

Ще однією помилкою, яка суперечить правилам законодавчої техніки є застосування в цій статті абревіатури DREAM. Досі в практиці українського законодавства такого  прецеденту не було. Але про це далі.

Що стосується припущення, що даний закон «Про засади відновлення України» має бути рамковим законом для процесів відновлення, то варто згадати, що в Україні уже є закон, який встановлює його певні рамки і це Закон України «Про засади державної регіональної політики»:

«Цей Закон[1] визначає основні правові, економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та організаційні засади державної регіональної політики як складової частини внутрішньої політики України, встановлює особливості відновлення регіонів та територій, що постраждали внаслідок збройної агресії проти України.»

Крім цього варто зауважити, що словосполучення у назві запропонованого законопроєкту – «відновлення України» не відповідає його змісту, адже в ньому йдеться про відновлення окремих об`єктів чи населених пунктів, а не України загалом.

У згаданому вище законі України «Про засади державної регіональної політики» не передбачено наявності «плану відновлення України», а єдиним планувальним документом відновлення національного рівня є «план відновлення та розвитку регіонів», який затверджується Кабінетом Міністрів України і це є правильною позицією, яка враховує реалії впливу війни на різні території в Україні.

Відтак можна стверджувати, що назва законопроекту «Про засади відновлення України» є невдалою, оскільки не відповідає його змісту.

Варто відзначити декілька проблем, які може зумовити ймовірне ухвалення цього законопроєкту:

 

Проблема 1. Оскільки предмет правового регулювання, заявлений у законопроєкті «Про засади відновлення України» перетинається із предметом регулювання закону України «Про засади державної регіональної політики», можна припустити, що прийняття цього закону спричинить додаткові проблеми в застосуванні законодавства для відновлення. Уже сьогодні нажаль є такі проблеми в застосуванні законів «Про засади державної регіональної політики» та «Про регулювання містобудівної діяльності», якими визначено два документи для планування відновлення: план відновлення та розвитку та програма комплексного відновлення.

Законопроєкт про DREAM?

У статті 2 (про мету закону) вказано, що метою є також регулювання створення та функціонування системи DREAM. Взагалі це виглядає дещо дивним підходом до розробки проєкту закону – прямо вказати у законі назву системи, яка є всього лише одним із інструментів відновлення, та присвятити цій системі значну частину його правових норм. Абревіатура – DREAM – зустрічається в законопроєкті чи не найбільше –  139(!) разів.

Також цій системі присвячено розділ ІІ, який складається із 8 статей, а у розділі ІІІ, що розкриває особливості відновлення, є всього лише 6 статей. Отже, складається враження, що головною метою розробників законопроекту є власне законодавче закріплення наперед визначеної системи, яка уже кимось розроблена. Тут варто зауважити, що в багатьох вітчизняних законах є посилання на можливість чи необхідність створення певних інформаційних систем. Як правило, в законах визначаються основні вимоги до таких систем, далі детальніше регулювання переноситься на рівень підзаконних актів, а потім створюється певна система.

Наприклад, усім відома система державних закупівель Prozorro створена на підставі закону «Про публічні закупівлі». В ньому визначено лише загальні вимоги до такої системи у статті 12.  «Електронна система закупівель».

Далі постановою КМУ від 24 лютого 2016 р. № 166 було затверджено «Порядок функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків», далі наказом Мінекономіки 07.04.2020 № 648 встановлено:

«1. Визначити інформаційно-телекомунікаційну систему “PROZORRO” (за адресою в мережі Інтернет: www.prozorro.gov.ua) веб-порталом Уповноваженого органу з питань закупівель (далі – веб-портал).

2. Визначити відповідальним за забезпечення функціонування та наповнення веб-порталу ДЕРЖАВНЕ ПІДПРИЄМСТВО “ПРОЗОРРО”.»

 

Проблема 2. Законопроект визначає назву єдиної системи, яка має застосовуватись при відновленні, що є суттєвим обмеженням можливостей появи більш конкурентної системи та створює ситуацію, що унеможливлює зміну цієї системи, якщо виявиться її неефективність.

 

Термінологія

У законопроєкті застосовується низка нових термінів, зміст яких не є таким, що допускає однакове їх тлумачення і містить суперечність із термінологією, яка уже є усталеною в українському законодавстві.

• В проєкті визначено, що «відновлення –  діяльність, спрямована на подолання гуманітарних, соціальних, економічних, екологічних та інших наслідків, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України, та/або створення умов для соціально-економічного зростання, покращення життєдіяльності населення та діяльності суб’єктів господарювання на певній території, незалежно від того чи постраждала безпосередньо така територія від збройної агресії Російської Федерації проти України».

Якщо розбити цю складну конструкцію на дві прості, ми отримаємо таке друге визначення «відновлення – діяльність, спрямована на створення умов для соціально-економічного зростання, покращення життєдіяльності населення та діяльності суб’єктів господарювання на певній території, незалежно від того чи постраждала безпосередньо така територія від збройної агресії Російської Федерації проти України». Це стандартне визначення діяльності спрямованої на розвиток, а не на відновлення! Наявність такої двозначності у визначенні «відновлення» неминуче призведе до розмивання суті терміну і перенесення «відновлення» у розумінні цього закону на тилові території, що може суттєво обмежити надходження коштів на відновлення від західних партнерів.

• Ще один термін, що викликає нові запитання – це визначення «проєкту відновлення». «Проєкт відновлення – комплекс організаційних, фінансових та інших заходів, спрямованих  на  відновлення, пов’язаних з будівництвом об’єктів  нерухомого  майна та/або придбанням товарів, робіт, послуг».

Тут варто зауважити, що в законі «Про засади державної регіональної політики» визначено інші підходи до розуміння змісту проєктів відновлення, не як окремого типу проєктів, а як проєктів регіонального/місцевого розвитку, які випливають із планувальних документів відновлення:

«9) проєкт місцевого розвитку – комплекс взаємопов’язаних заходів для розв’язання окремих проблем розвитку територіальної громади, спрямованих на досягнення цілей, визначених стратегією розвитку територіальної громади та/або планом відновлення та розвитку територіальної громади;

10) проєкт регіонального розвитку (інвестиційний проєкт регіонального розвитку) – комплекс взаємопов’язаних заходів для розв’язання окремих проблем регіонального розвитку, спрямованих на досягнення цілей, визначених Державною стратегією регіонального розвитку України або регіональною стратегією розвитку та/або планом відновлення та розвитку регіонів, що впливає на макрорегіон, регіон чи його частину, оформлений як документ за встановленою законодавством формою, яким визначаються дії учасників проекту, а також ресурси, необхідні для досягнення цілей проекту протягом встановлених строків;»

 

Проблема 3. Поява нового визначення «проєкту відновлення» та ще й без прив`язки до планувальних документів відновлення є ризикованим, оскільки розмиває важливість планування і створює новий тип «проєктів», відмінний від тих, які уже застосовуються у законодавстві та реальній практиці.

Закон України «Про засади державної регіональної політики» уніфіковує проєкти регіонального та місцевого розвитку до процесів відновлення, а проєкт закону «про відновлення» навпаки, створює новий тип проєкту.

 

Формування політики відновлення

Загалом, коли закон стосується окремої політики/сфери,  у ньому визначаються принципи такої політики, система документів політики, повноваження суб`єктів політики.

• В проєкті закону є окрема стаття 4 «Державна політика у сфері відновлення» у якій перераховані аж 14 принципів політики, зокрема такі, які ніколи не зустрічаються у законодавстві, а є радше продуктом журналістів чи піар-агентств: “будуй краще ніж було”, “всі бачать все”. Також є певні проблеми із новим змістом запропонованих принципів, наприклад принципу доброчесності. У законопроєкті принцип доброчесності визначається таким чином: «доброчесності – спрямованість дій усіх суб’єктів відновлення на захист публічних інтересів, розбудова довіри між державою, громадянами та бізнесом, нульова терпимість до будь-яких проявів корупції». Оскільки в законопроєкті немає визначення, хто чи що належить до «суб`єктів відновлення» складно зрозуміти, як має реалізовуватись цей принцип. Адже в українському законодавстві він стосується власне фізичних осіб – державних службовців: «доброчесності[2] – спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів та відмова державного службовця від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень».
• Законопроєктом не передбачено переліку документів, які визначають політику в сфері відновлення, так само не передбачено документів, якими реалізовується політика відновлення.

Тут варто зауважити, що в чинному законі «Про засади державної регіональної політики» визначено систему планувальних документів державної регіональної політики до якої віднесено планувальні документи для відновлення (стаття 7):

«6. До документів, що розробляються для відновлення та розвитку регіонів і територій, що постраждали внаслідок збройної агресії проти України, належать:

1) план відновлення та розвитку регіонів;

2) плани відновлення та розвитку територіальних громад».

В законопроєкті взагалі не має посилання на планувальні документи відновлення, які визначені чинним законодавством, так само не передбачена інша система «документів відновлення», натомість ініціюється новий документ незрозумілого змісту в статті 27 проєкту «комплексний план території територіальної громади». Такого планувального документу не визначено жодним нормативним актом України.

• У проєкті закону є дві статті, що стосуються повноважень ЦОВВ. «Стаття 7. Повноваження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері з відновлення регіонів, територій та інфраструктури, що постраждали внаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України, у сфері відновлення». а Стаття 8. «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері відновлення в частині будівництва, у сфері відновлення».

З цього можна зробити висновок, що у сфері відновлення може діяти два ЦОВВ? І що жоден з цих органів не має компетенції у сфері державної регіональної політики?

Цікавою новелою проєкту також є стаття 9 – про раду доброчесності, у якій виписано багато деталей щодо порядку її утворення та повноважень.

Одне із її повноважень виглядає загалом дивним:

Рада доброчесності: повідомляє центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері з відновлення регіонів, територій та інфраструктури, що постраждали внаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України у сфері відновлення, про виявлені порушення у діяльності, а також здійснення неналежно ефективної або неефективної діяльності центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері відновлення в частині будівництва, для вжиття заходів реагування відповідно до законодавства.

Рада доброчесності при одному ЦОВВ повідомляє про неефективність цього органу іншому ЦОВВ?

 

Проблема 4. Законопроєкт також не враховує систему планувальних документів, спрямованих на відновлення, які визначені чинним законодавством. Варто зауважити, що без прив`язки проєктів, які спрямовані на відновлення до планувальних документів, навіть цифровізація не вирішить питань відновлення в інтересах конкретного українця в конкретній територіальній громаді.

 

Про відновлення

У законопроекті є розділ ІІІ – Особливості здійснення відновлення. Це виглядає дещо дивним, чому мова має йти про особливості, а не про відновлення взагалі. І в чому проявляються особливості?  Особливості від чого? У статті 23 визначається перелік майна, яке є об`єктом відновлення.

Найбільш цікавою категорією тут є майно визначене п. 4) рухоме та нерухоме майно, яке не відноситься до пошкодженого майна, знищеного майна та втраченого майна, але його відновлення сприятиме створенню умов для покращення життєдіяльності населення та діяльності суб’єктів господарювання на певній території». Взагалі така конструкція виглядає дещо складною та контраверсійною: відновленню підлягає майно, яке не було знищеним, пошкодженим, втраченим. Що ж тоді відновлюється? Як на таку класифікацію дивитимуться наші партнери на кошти яких Україна розраховує? Адже майно, яке не було знищеним, пошкодженим, втраченим – не відновлюється, його можна замінити чи модернізувати, але не відновити.

У статті 24 визначаються форми відновлення: пооб`єктно та «комплексного відновлення населених пунктів шляхом реалізації сукупності проєктів відновлення». Як уже було зазначено вище, жодної прив`язки до планувальних документів тут немає. Але є одна цікава форма відновлення: «Особливою формою відновлення є компенсація за пошкоджені та знищені об’єкти нерухомого майна…».

Яким чином компенсація стає відновленням, незрозуміло. Адже за цю компенсацію особа може придбати собі якесь майно зовсім в іншому місці і це нове майно не є відновленням втраченого. Таке вільне використання цілком усталених термінів порушує не тільки логіку нормативних конструкції, але й правила української мови щодо використання слів для формулювання повідомлення.

У першій частині цієї записки ми уже торкалися питання, що є реальна проблема стосовно того, як визначити формат відбудови/відновлення населених пунктів, які повністю зруйновані і втратили все чи більшу частину населення. Адже мова у багатьох випадках йде про мономіста, які колись були утворені навколо однієї/кількох шахт чи одного великого підприємства. В умовах, коли ці шахти/підприємства повністю зруйновані, коли житлова та соціальна інфраструктура є повністю знищеною , дуже складно зрозуміти, чи потрібна тут відбудова взагалі, чи можлива вона і в яких масштабах, якщо не буде відновлюватись шахта чи підприємство, навколо якого було створене поселення. Саме тому, в залежності від ситуації, може бути прийнято одне із таких рішень: повна відбудова; часткова відбудова; ліквідація поселення та рекультивація території; створення нового поселення у іншому місці.

На жаль законопроєкт не визначає і не окреслює таких варіантів. Натомість є стаття 25, яка по суті поєднує в собі дві різні завершені правові норми: «Визнання населеного пункту зруйнованим та значно пошкодженим. Визнання зруйнованого та значно пошкодженого населеного пункту таким, що підлягає першочерговому відновленню за рахунок державного бюджету».

Взагалі, якщо користуватись правилами законодавчої техніки, то було б доцільно у законі означити основні критерії щодо визначення ступенів руйнації поселення, а у підзаконному акті визначити показники та способи їх оцінки для прийняття рішення про віднесення поселення до певної категорії руйнування (загалом варто повернутись до поняття – уражена територія/поселення і на основі критеріїв та моделювання визначити можливі ступені ураження і, відтак, пріоритетні дії щодо відновлення таких поселень). Також тут варто розуміти, що пріоритетність та формат відновлення населених пунктів залежать від розуміння держави впливу цих процесів на відродження країни, розвитку місцевої, регіональної та національної економіки.

Проте замість планувальних документів, які б і визначали пріоритетність відбудови, законопроєкт пропонує винятково ручний режим, де звернення від сільської/селищної/міської ради надходить в ЦОВВ. Цей ЦОВВ створює комісію, як консультативно-дорадчий орган, яка розглядає подані документи та приймає рішення про віднесення поселення до зруйнованого, значно пошкодженого і такого, що підлягає першочерговому відновленню за рахунок державного  бюджету.

Проте з цих норм є не зрозумілим, що означає першочерговість. В межах регіону, в межах статусу населеного пункту, в межах наявності коштів у бюджеті? Має місце типова правова невизначеність.

 

Проблема 5. Правові норми законопроєкту, у випадку його ухвалення, не розв`язують проблем щодо різних варіантів відновлення/не відновлення поселень, переводять вирішення питання «першочергового відновлення» в ручний режим, не пов`язують це із регіональними та національними планувальними документами.

 

Про фінансування

Законопроєкт приділяє фінансуванню відновлення його розділ ІV, який складається із двох статей, одна з яких загального характеру – про джерела фінансування, а інша про фінансування системи DREAM.

По суті жодних конкретних механізмів фінансування відновлення на рівні громад, регіонів та держави цей розділ не містить. Складається враження, що він існує лише для фіксації такої норми: «Створення програмно-технічних засобів системи DREAM та ведення системи DREAM здійснюється за рахунок державного бюджету та міжнародної технічної та/або поворотної чи безповоротної фінансової допомоги міжнародних організацій, а також інших джерел, не заборонених законодавством».

 

Замість висновків

 Аналіз законопроєкту «Про відновлення України» дозволяє зробити припущення, що він у нинішньому стані не вирішує найбільш важливих питань, які підлягають розв’язанню для розумного та системного відновлення про які йде мова у першій частині цієї записки.

Натомість складається враження, що головною метою ухвалення цього законопроекту є законодавча фіксація одного із можливих інструментів в системі відновлення – DREAM, що не є доброю практикою і пропонується вперше в Україні.

Ухвалення цього законопроєкту може бути шкідливим для планування відновлення, норми, закладені у ньому, нівелюють всю систему планування, вводять нові поняття, які суперечать загально прийнятному розумінню цих понять, які є усталеними і зафіксованими в українському законодавстві.

В Україні є системний закон «Про засади державної регіональної політики», який регулює значну частину питань відновлення. Проте реальна ситуацію у цій сфері, наявність дублювання планувальних документів відновлення, відсутність чітких правил фінансування потребує внесення скоординованих змін до цілої низки законодавчих актів України, зокрема:

Законів України «Про засади державної регіональної політики», «Про регулюванні містобудівної діяльності», «Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України»;

Бюджетного кодексу України;

Земельного кодексу України;

Цивільного кодексу України.

 

[1] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/156-19#Text

[2] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/889-19#n61