Коментарі та зауваження проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядків з питань відновлення та розвитку регіонів та територіальних громад»

 

Коментарі та зауваження проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядків з питань відновлення та розвитку регіонів та територіальних громад»

Відновлення громад та регіонів зараз у всіх на слуху. Проте мало хто розуміє, яким чином має відбуватись планування відновлення, якими мають бути планувальні документи і як вони зв`язуються із фінансуванням, особливо у нинішніх умовах, коли дуже скоротились можливості національної економіки і ми розраховуємо передусім на зовнішні ресурси.

В цих умовах, наші рішення мають бути зрозумілими, як для органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, так і для наших зарубіжних донорів та простих українців, що постраждали від війни.

Саме тому, готуючи будь-який проект нового рішення має бути здійснено його неупереджений аналіз на предмет ясності/розумілості, точності правових норм, відповідності іншому чинному законодавству, проведено аналіз територіального впливу на різні території та відповідність нашим євроінтеграційним прагненням. Ну і головне, аналіз його впливу на людей, врахування/вирішення їх потреб/проблем. Без цього кожен новий акт може нести більше негативу від його ухвалення ніж від його відсутності.

 

Загальні положення:

Законом «Про внесення змін до Закону України «Про засади державної регіональної політики» від 9 липня 2022 року
№ 2389-IX до система документів, які забезпечують планування відновлення територій, що постраждали від російської агресії складається із « плану відновлення та розвитку регіонів» та « планів відновлення та розвитку територіальних громад»(ч.6 ст.7 Закону).

Перехідними і прикінцевими положення цього закону встановлено, що :

«1) для регіонів, віднесених до територій відновлення, на період реалізації плану відновлення та розвитку регіонів відповідно до частини п’ятої статті 11^-3 Закону України “Про засади державної регіональної політики” в редакції цього Закону (але не пізніше 1 січня 2027 року) положення щодо реалізації регіональних стратегій розвитку та планів заходів з їх реалізації можуть не застосовуватися;

2) для територіальних громад, віднесених до територій відновлення, на період реалізації плану відновлення та розвитку територіальної громади відповідно до частини шостої статті 11^-3 Закону України “Про засади державної регіональної політики” в редакції цього Закону (але не пізніше 1 січня 2027 року) положення щодо розроблення та реалізації стратегій розвитку територіальних громад та планів заходів з їх реалізації можуть не застосовуватися;»

Відтак законом визначено, що в Україні паралельно існують дві системи планувальних документів, а саме  система документів стратегічного планування, яка включає стратегії розвитку територіальних громад , стратегії розвитку регіонів, державну стратегію регіонального розвитку – для громад і регіонів, які не  віднесені до «територій відновлення» та система документів планування відновлення, що складається із планів відновлення та розвитку територіальних громад, плану відновлення регіонів – для територій, що віднесені до «територій відновлення».

Відповідно до доручення, яке надано Кабінету Міністрів законом №2389-ІХ, Урядом уже затверджено один із необхідних для регулювання відновлення територій нормативних актів – Порядок використання коштів фонду ліквідації наслідків збройної агресії (Постанова від 10 лютого 2023 р. № 118).

В цьому документі встановлюється, що кошти з фонду ліквідації наслідків збройної агресії виділяються за умови, що «2) регіони та територіальні громади, яким виділяються кошти фонду, віднесено до території відновлення як одного з функціональних типів територій відповідно до Закону України “Про засади державної регіональної політики”;

3) проекти (об’єкти, заходи), на які виділяються кошти фонду за напрямами, передбаченими цим Порядком, включено до регіонального плану відновлення та розвитку, затвердженого у встановленому порядку;»

Відтак відсутність порядків віднесення територій до «територій відновлення» та підготовки планів відновлення та розвитку стримує планування та фінансування відновлення там, де це можна робити уже сьогодні. Тому поява проектів нормативнох актів, які мають врегулювати ці питання є вкрай назрілим. Ми підтримуємо необхідність якомога швидшого ухвалення таких актів.

Поряд з цим ми розуміємо, що нове нормативне регулювання не може створювати додаткові перешкоди територіальним громадам і регіонам у відновленні, провокувати додаткові витрати місцеих бюджетів на роботи, які не мають прямого впливу на ефективність відновлення.

На наш погляд, запропоновані у проектах  постанови про визначення територій відновлення та про порядок підготовки планів відновлення застосовані підходи, які навпаки створюють для територіальних громад додаткові проблеми та стимулюють непродуктивні витрати місцевих бюджетів.

Основні зауваження до проектів.

Проект постанови Про порядок визначення територій відновлення.

1. Для планування відновлення територій та фінансування заходів відновлення вкрай важливо визначити досить об`єктивні критерії, за якими можна оцінити потенційну належність територій до такого функціонального типу, як «територія відновлення». Для цього варто скористатись нормами Закону «Про засади державної регіональної політики», а саме визначеннями: « відновлення регіонів і територій, що постраждали внаслідок збройної агресії проти України, – комплекс першочергових організаційних, фінансових та інших заходів, що спрямовуються на прискорене відновлення об’єктів критичної інфраструктури, соціальної інфраструктури, об’єктів житлового та громадського призначення до стану, що дозволяє забезпечити повернення в регіон внутрішньо переміщених осіб та біженців, створення сприятливих умов для діяльності всіх суб’єктів господарювання; (п 3) ч.1 ст.1 Закону); «Територіями відновлення є мікрорегіони, територіальні громади, на території яких відбувалися бойові дії та/або які були тимчасово окуповані, та/або території яких зазнали руйнувань об’єктів критичної інфраструктури, соціальної інфраструктури, об’єктів житлового фонду внаслідок ведення бойових дій, а також які характеризуються різким погіршенням рівня соціально-економічного розвитку та значним переміщенням населення до інших регіонів та/або інших держав.(ч.3. ст 11)»

Комплексний аналіз наведених норм дає підстави для визначення територій відновлення, як таких, що характеризуються в першу чергу відтоком населення та руйнуванням інфраструктури. І це логічно, адже війна зачепила всі без винятку громади і регіони, але досить по-різному. В умовах обмежених фінансових ресурсів вкрай важливо максимально об`єктивно визначити громади, які потребують відновлення.

На наш погляд у проекті постанови закладено інший підхід – максимально розширити, розмити критерії віднесення, що неминуче ускладнить визначення територій відновлення і посилить суб`єктивний чинник.

У пункті 4 проекту визначається, що «Територіальна громада відноситься до території відновлення, якщо вона підпадає під один із таких критеріїв:

1) на території територіальної громади відбувалися бойові дії;

2) територія територіальної громади була тимчасово окупована;

3) на території територіальної громади є руйнування об’єктів критичної

інфраструктури, соціальної інфраструктури, об’єктів житлового фонду

внаслідок ведення бойових дій та обстрілів;

4) чисельність населення змінилась порівняно із станом на 1 січня 2022

року понад 15 відсотків;

5) чисельність робочих місць змінилась порівняно із станом на 1 січня

2022 понад 15 відсотків;

6) кількість внутрішньо переміщених осіб становить понад 10 відсотків

від загальної чисельності населення територіальної громади станом на 1 січня 2022 року.»

Якщо уважно подивитись на ці критерії, то можна побачити, що критерій 3) не містить жодних вимірюваних показників впливу на громаду. Виникає запитання, якщо у одній громаді знищено половину житла, а у іншій зруйновано клуб, яким не користувались уже десяток років, то обидві громади мають бути віднесені до територій відновлення?

Пп4-5) по суті поширюються на майже всі територіальні громади України, адже слово «зміна» стосується, як «збільшення» так і «зменшення». Станом на сьогодні близько 4,7 млн українців є вимушеними переселенцями і проживають у територіальних громадах іінших регіонів. В частині громад, їх кількість складає понад 15% населення. Така сама ситуація і з економікою громад, падіння ВВП України в 2022 році склало понад 30%, що призвело до значного скорочення робочих місць, натомість частина релокованих підприємств у нових громадах привели до появи нових робочих місць. Навіщо таким громадам відмовлятись від стратегічного планування свого розвитку, орієнтуючись на підготовку плану відновлення, зміст якого для таких громад не буде зрозумілим, адже у них нема руйнувань і для них важливо мати динаміку розвитку, а не відновлення?

У наведених критеріях відсутній критерій щодо визначення «значного погіршання соціально-економічного розвитку». Зміна на 15% кількості робочих місць не є таким показником, що характеризує погіршання.

Саме тому ми пропонуємо при визначенні критерії віднесення територіальних громад до територій відновлення встановити показники, які можна виміряти і які є максимально об`єктивними. Наприклад, коли йде мова про руйнування інфраструктури таким показником може бути вплив руйнування на певну частку жителів громади – 10%. Якщо у громаді на 10тисяч жителів зруйновано водогін, який забезпечував 100 осіб водою, це не має бути підставою внесення такої громади до територій відновлення.

Так само важливо визначити показники, які характеризують «значне погіршання соціально-економічного розвитку», наприклад це може бути відносний показник рівня доходів домогосподарств чи рівня середньої заробітної плати до відповідних загальноукраїнських показників. Наприклад, якщо у громаді до вторгнення середні зарплата складала 80% від середньоукраїнського показника, а тепер складає 50%, це і є значне погіршання.

Було б доцільно провести моделювання, скільки територіальних громад України попаде під критерії, визначені проектом постанови. На наш погляд, за таких критеріїв це будуть чи не усі територіальні громади. У такому випадку надання такого статусу , як «територія відновлення» втрачатиме сенс загалом.

Без принципової зміни підходів до встановлення критеріїв віднесення територіальних громад до територій відновлення, решта правових конструкцій проекту постанови не має значення, адже далі процедура відкриває можливості абсолютно вільного віднесення чи не віднесення територіальних громад до територій відновлення.

 

Проект постанови про ПОРЯДОК розроблення, реалізації та моніторингу плану відновлення та розвитку регіонів і планів відновлення та розвитку територіальних громад

Правове регулювання порядку розроблення планів відновлення та розвитку регіонів та відповідних планів територіальних громад має базуватись на базовому законі «Про засади державної регіональної політики» та враховувати ситуацію про яку мова йшла вище, а саме паралельного існування системи стратегічного планування розвитку для тих громад і регіонів, які не віднесені до територій відновлення та системи планів відновлення, для громад та регіонів, які віднесені до територій відновлення.

На наш погляд проект цієї постанови дещо виходить за такі концептуально важливі рамки визначені законом «Про засади державної регіональної політики».

Так у пункі 16 проекту постанови записано: «Проєкт плану відновлення та розвитку територіальної громади розробляється на основі програми комплексного відновлення території територіальної громади (її частини), у разі, якщо сільською, селищною, міською радою прийнято рішення про розроблення програми комплексного відновлення території територіальної громади.

Проєкт плану відновлення та розвитку територіальної громади включає:

завдання і заходи відновлення та розвитку; прогнозовану потребу та можливі джерела фінансування; перелік проєктів регіонального (місцевого) розвитку,…»

На наш погляд така формула є досить сумнівною. Адже якщо було розроблено «програму відновлення» то ця програма є основою плану відновлення. Це можна пояснити певною логікою, якщо подивитись з чого складається «програма комплексного відновлення», яка значною мірою містить інформацію, необхідну для формування плану відновлення:

«28. Програма комплексного відновлення території[1] територіальної громади (її частини) включає такі розділи:

1) загальний опис населеного пункту (території), для якого (якої) вона розробляється, зокрема:

географічне розташування;

загальна економічна оцінка;

загальна екологічна оцінка;

кількість постійного населення;

кількість тимчасово переміщеного населення;

2) інформацію про наявність містобудівної документації на території територіальної громади (її частини), аналіз щодо її актуальності та ступінь її реалізації;

3) аналіз негативних впливів (зокрема бойових дій, терористичних актів, диверсій, надзвичайних ситуацій), що призвели до необхідності розроблення програми;

4) аналіз негативних впливів, що призвели до необхідності розроблення програми, на традиційний характер середовища, історичні ареали населених місць, об’єкти культурної спадщини, довкілля, природоохоронні території та об’єкти;

5) аналіз ресурсів території для відновлення життєдіяльності території територіальної громади (її частини);

6) інформацію щодо необхідності підготовки території (зокрема здійснення розмінування, демонтажу зруйнованих будівель та споруд, рекультивації земель);

7) інформацію про шкоду, заподіяну бойовими діями, терористичними актами, диверсіями, надзвичайними ситуаціями:

об’єктам житлової нерухомості та об’єктам громадського призначення;

об’єктам виробничого комплексу (промисловості, сільського господарства тощо);

об’єктам соціальної сфери;

об’єктам культурної спадщини та культурної інфраструктури;

об’єктам житлово-комунального господарства;

об’єктам інженерно-транспортної, енергетичної інфраструктури, інфраструктури електронних комунікаційних мереж, об’єктів водогосподарської інфраструктури (зокрема інженерної інфраструктури меліоративних систем);

навколишньому природному середовищу та природним ресурсам;

захисним спорудам цивільного захисту;

іншим об’єктам, що мають вплив на життєдіяльність відповідної території територіальної громади (її частини) (за наявності);

8) інформацію щодо технічної можливості, економічної доцільності відновлення пошкоджених об’єктів шляхом виконання робіт з реконструкції, реставрації, капітального чи поточного ремонту;

9) обґрунтовані пропозиції щодо відновлення навколишнього природного середовища, збереження та розвитку природоохоронних територій та об’єктів;

10) інформацію щодо технічної можливості, економічної доцільності відновлення об’єктів шляхом нового будівництва або пропозиції щодо будівництва нових об’єктів замість тих, що зазнали пошкоджень або зруйновані, з визначенням застосування проектів повторного використання та розроблення індивідуальних проектних рішень;

11) інформацію щодо необхідних заходів інженерної підготовки та інженерного захисту території;

12) обґрунтовані пропозиції щодо доцільності зміни функціонального призначення територій територіальної громади (її частини) з урахуванням існуючої забудови та наявної містобудівної документації;

13) пропозиції щодо внесення змін або розроблення містобудівної документації на місцевому рівні;

14) обґрунтовані пропозиції щодо перенесення об’єктів виробничої сфери;

15) загальні підходи та пропозиції щодо комплексного відновлення, розвитку території територіальної громади (її частини) та заходи для їх реалізації з визначенням пріоритетності, з урахуванням норм і нормативів щодо просторового планування та землекористування, захисту навколишнього природного середовища та природних ресурсів, забезпечення населення закладами і послугами, що в них надаються, охорони культурної спадщини, розвитку транспорту та інженерної інфраструктури тощо;

16) попередній фінансово-економічний розрахунок для забезпечення заходів комплексного відновлення території територіальної громади (її частини);

17) пропозиції щодо джерел фінансування заходів для забезпечення комплексного відновлення території.

Невід’ємною складовою програми комплексного відновлення території територіальної громади (її частини) є план реалізації такої програми, який включає перелік та зміст заходів, їх відповідальних виконавців, строки та індикатори їх реалізації».

Натомість, якщо програма комплексного відновлення не розроблялась, то зміст плану відновлення виглядає надто обмеженим: «Проєкт плану відновлення та розвитку територіальної громади включає: завдання і заходи відновлення та розвитку; прогнозовану потребу та можливі джерела фінансування; перелік проєктів регіонального (місцевого) розвитку, за формою згідно з додатком 2.»

По суті із цих норм взагалі не зрозуміло звідки випливають завдання і заходи? Чи було проведене хоча б якесь дослідження ситуації у громаді, чи є хоча б якась оцінка щодо повернення жителів у громаду і відновлення економіки? Яка загалом мета відновлення? Як визначити завершення відновлення?

Останній абзац цього пункту 16 проекту, виглядає таким, що суперечить першому абзацу цього пункту і самому закону «Про регулювання містобудівної діяльності», який не відносить такі програми до обов`язкових документів. Якщо ж взяти до уваги «Порядок розроблення, проведення громадського обговорення, погодження програм комплексного відновлення області, території територіальної громади (її частини) та внесення змін до них» затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 14 жовтня 2022 р. № 1159, який передбачає тривалий процес розробки цього документу і ще й за участі сторонніх організацій на основі закупівлі їх послуг, інші норми проекту про порядок розроблення планів відновлення і розвитку де визначається перебіг термінів, взагалі не можуть бути реалізованими.

На наш погляд проект постанови про порядок розроблення, реалізації та моніторингу плану відновлення та розвитку регіонів і планів відновлення та розвитку територіальних громад має бути принципово переорієнтованим власне на потреби відновлення, містити орієнтири, як оцінити ситуацію у громаді/регіоні перед початком планування, як визначати потреби жителів у відновленні, як встановити обсяги відновлення – що потрібно відновлювати, а що ні, які вимоги встановлюються до проектів, спрямованих на відновлення, як потім оцінювати результати відновлення. Всього цього проект не містить. Також варто прийняти принципове рішення щодо існування паралельних документів – планів відновлення та програм комплексного відновлення. На наш погляд планування відновлення має свою логічну основу: мета відновлення, цілі відновлення, завдання, заходи, проекти відновлення. При цьому, якщо виявляються потреби у зміні просторового планування – розробляється відповідна містобудівна документація.

 

 

[1] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1159-2022-%D0%BF#Text