Слідкуйте за новинами

Про законопроект №10073 від 20.02.2019 про внесення змін до статті 4 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» щодо забезпечення доступності необхідними публічними послугами

Дата: 14.03.2019

Про законопроект №10073 від 20.02.2019 про внесення змін до статті 4 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» щодо забезпечення доступності необхідними публічними послугами

Загальний огляд ситуації

Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об’єднаних територіальних громад (ОТГ), тобто по суті є процедурним законом.

Повноваження територіальних громад/через органи місцевого самоврядування визначаються законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та Бюджетним кодексом України, оскільки територіальні громади із різним статусом мають дещо інші повноваження у сфері освіти та охорони здоров’я.

Стаття 4 Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» містить певні норми, які встановлюють мінімальні вимоги щодо утворення ОТГ, як орієнтири для визначення можливих учасників об’єднання: «1. Добровільне об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об’єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об’єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об’єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об’єдналися;

3) об’єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об’єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання.»

Наведені у цій статті умови по суті є нормами – принципами, які мають враховуватись при плануванні об’єднання територіальних громад.

Більш детально ці вимоги визначаються «МЕТОДИКОЮ формування спроможних територіальних громад» затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 р. № 214.

Пункт 5 цієї статті, містить ключовий припис, що утворення ОТГ не може погіршити ситуацію із наданням публічних послуг у громаді, але не визначає обсяг тих послуг, оскільки це не є предметом цього Закону.

Станом на лютий 2019 року в Україні уже утворено понад 870 ОТГ в усіх областях, що підтверджує достатнє правове регулювання для створення ОТГ.

Мета законопроекту №10073

Автор законопроекту визначив мету ухвалення законопроекту таким чином: «Основною метою законопроекту є вдосконалення правового регулювання питання забезпечення доступності необхідними публічними послугами під час добровільного об’єднання територіальних громад

В пояснювальній записці необхідність внесення змін до закону обґрунтовується також подібним чином: «…об’єднання в територіальні громади мало б забезпечити той мінімальний набір необхідних публічних послуг, які передбачені Конституцією України – це і медичне обслуговування (наявність швидкої допомоги, медичних закладів первинної допомоги, лікарень), і охорона правопорядку (наявність підрозділів поліції, які повинні захищати мир та спокій громадян), і наявність підрозділів служби надзвичайних ситуацій (зокрема, пожежної частини), і закладів освіти I-ІІ ступенів (школи, гімназії), і центрів надання адміністративних послуг, відділень державного банку та відділень поштового зв’язку.»

Зміст пропозицій до закону

Автор законопроекту вважає, що досягнення поставленої ним у пояснювальній записці мети може бути досягнуто простою зміною пункту 5) статті 4, виклавши його у новій редакції: «5) на території об’єднаної територіальної громади мають бути розташовані: заклади екстреної, первинної та  вторинної (спеціалізованої) медичної допомоги, територіальні органи Національної поліції України та Державної служби України з надзвичайних ситуацій, заклади освіти I-ІІ ступенів, центри надання адміністративних послуг, відділення державного банку та відділення поштового зв’язку. Якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання

У пояснювальній записці автор так і відзначає «На нашу думку, закріпивши такі положення на законодавчому рівні, можна очікувати, що добровільне об’єднання територіальних громад буде відбуватися на основі забезпечення доступності необхідними публічними послугами громадян, що призведе до прискорення процесу децентралізації в Україні і покращення ставлення до нього людей.»

На наш погляд результат від такої новації може бути зовсім протилежним.

Аналіз змісту правового регулювання

Проаналізуємо спочатку припущення, висловлене автором у пояснювальній записці, що Конституція України передбачає «медичне обслуговування (наявність швидкої допомоги, медичних закладів первинної допомоги, лікарень), і охорона правопорядку (наявність підрозділів поліції, які повинні захищати мир та спокій громадян), і наявність підрозділів служби надзвичайних ситуацій (зокрема, пожежної частини), і закладів освіти I-ІІ ступенів (школи, гімназії), і центрів надання адміністративних послуг, відділень державного банку та відділень поштового зв’язку.»

Конституція України містить низку норм-приципів, які певним чином стосуються питань охорони здоров’я, освіти чи безпеки, проте ці норми не є такими конкретними про які йде мова у наведеній цитаті із пояснювальної записки до законопроекту:

«Стаття 49. Кожен має право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування.

Охорона здоров’я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм.

Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров’я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

Стаття 53. Кожен має право на освіту.

Повна загальна середня освіта є обов’язковою.

Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Стаття 29. Кожна людина має право на свободу та особисту недоторканність.

Ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених законом.»

Як видно із приведених вище статей Конституції, там не має жодних конкретних приписів щодо кількості і статусу медичних, освітніх закладів, підрозділів поліції, пожежної охорони, не кажучи вже про пошту чи банківські установи.

Система українського законодавства побудована таким чином, що питання охорони здоров’я, освіти, безпеки, банківської справи, тощо регулюються відповідним галузевим законодавством, зокрема законами:

Про освіту;

Основи законодавства про охорону здоров’я;

Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення;

Про екстрену медичну допомогу;

Про національну поліцію;

Про поштовий зв’язок;

Про банки і банківську діяльність;

Кодекс цивільного захисту України.

Саме тому внесення правки у один пункт 5) статті 4 Закону «Про добровільне об’єднання громад» не впливає на структуру та кількість закладів освіти, охорони здоров’я, підрозділів поліції чи банків, поштових відділень чи відділень зв’язку.

З іншого боку, якщо проаналізувати можливий вплив на процес утворення ОТГ за умови внесення такої правки у закон «Про добровільне об‘єднання громад», то можна припустити, що утворення громад буде заблоковано практично повністю, і єдиним варіантом утворення ОТГ залишиться одна громада на один район.

Таке припущення ґрунтується на реальній ситуації з територіальним розміщення вказаних у попередньому абзаці інституцій.

Пропозиція законопроекту коментар
5) на території об’єднаної територіальної громади мають бути розташовані:  
заклади екстреної, первинної та  вторинної (спеціалізованої) медичної допомоги, Сьогодні в Україні до компетенції органів місцевого самоврядування належить утримання лише закладів первинної медичної допомоги – амбулаторій. Вторинна медична допомога – районний рівень(далі – рівень госпітального округу).

Екстрена медична медична допомога – компетенція області, АРК, міст Києва та Севастополя.

Питання розміщення, утримання, фінансування та управління такими закладами визначається іншими законами.

територіальні органи Національної поліції України та Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Територіальні органи НП та ДСНС утворюються лише на рівні районів, міст обласного значення і то не в усіх. Існують міськрайонні та міжрайонні територіальні органи. Питання розміщення, утримання, фінансування та управління територіальними органами визначається іншими законами.
заклади освіти I-ІІ ступенів, Заклади освіти – це заклади дошкільної, шкільної, професійно-технічної, вищої освіти. Про які заклади йде мова у цих пропозиціях не відомо. Можливо тут мова йде про заклади середньої освіти. В ОТГ можуть бути сьогодні і заклади середньої освіти ІІІ ступеню.
центри надання адміністративних послуг, ЦНАП сьогодні широко поширені в Україні. Практика показує, що в окремих громадах не є доцільним створювати власний ЦНАП, якщо такий є у районному центрі чи у сусідній громаді
відділення державного банку Відділення банків створюються банками по необхідності, виходячи із показників прибутковості, а не з територіального розміщення. Наявність банкоматів/терміналів універсального призначення вирішують проблему отримання готівки чи сплати комунальних послуг, зборів чи інших платежів, тому цей індикатор не є важливим для громади. Питання банківської діяльності визначається іншими законами.
та відділення поштового зв’язку Територіальні відділення поштового зв’язку розміщуються Укрпоштою чи іншими поштовими службами відповідно до потреб споживача та можливостями поштової служби. В ОТГ, які створені відповідно до методики, відділення пошти існують, проте їх подальше існування залежить не від цього закону.
Якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання. Норма принцип, яка передбачена і у чинному законі.

Висновок:

Законопроект №10073 від 20.02.2019 «Про внесення змін до статті 4 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» щодо забезпечення доступності необхідними публічними послугами» не може бути ухваленим, оскільки його ухвалення не покращить ситуацію у територіальних громадах з розширенням переліку та якості публічних послуг, оскільки це не є предметом регулювання Законом «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Натомість у випадку появи у статті 4 нової редакції пункту 5) з’являться додаткові складності у його тлумаченні і жодна ОТГ не може бути утвореною.

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».