Транскордонне та міжтериторіальне співробітництво: нереалізовані потенціал і можливості

Європейський Союз – це об`єднання, де подорожуючи не відчуваєш кордонів. Проте насправді вони є і прикордонні території  іноді потерпали від кордону, як обмежуючого бар`єру. Саме тому у договорі про функціонування ЄС, зокрема, у статті 174-й йдеться про підтримку прикордонних територій. Співробітництво між прикордонними територіями країн-членів ЄС призвело до вирівнювання спроможностей таких регіонів, а транскордонні економічні кластери давно стали нормою.

Для України можливості транскордонної співпраці відкривались поступово, починаючи від простих угод про малий прикордонний рух, перших контактів між українськими та іноземними громадами до реальних проектів транскордонного співробітництва.

Сьогодні транскордонне та міжтериторіальне співробітництво (ТКМС), як невід’ємна  складова державної регіональної політики, передбачає ряд механізмів та інструментів для встановлення і поглиблення економічних, соціальних, науково-технічних, екологічних, культурних та інших відносин українських територіальних громад і регіонів з такими ж суб’єктами інших країн. Така взаємовигідна співпраця, з однієї сторони, посилює можливості для вирішення спільних проблем, а з іншої, відкриває нові перспективи для розвитку.

Транскордонне співробітництво, як форма співробітництва почала використовуватися українськими суб’єктами та учасниками після прийняття  Закону України «Про транскордонне співробітництво» від 24 червня 2004 року № 1861-IV, який і регулює відносини у цій сфері. В Україні ТКМС окрім цього закону регулюється також міжнародним правом: Європейською рамковою конвенцію про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями, до якої Україна приєдналася у 1993 році та Главою 27 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, ратифікованою Законом України від 16 вересня 2014 року № 1678-VII, а також іншими підзаконними актами.

Важливим досвідом транскордонного співробітництва є активізація участі українських регіонів у Стратегії Європейського Союзу для Дунайського регіону та безпосередня реалізація проектів у рамках Дунайської транснаціональної програми. Також важливий напрям розвитку транскордонного співробітництва є реалізація проектів (програм), що фінансуються за рахунок міжнародної технічної допомоги, а також програм прикордонного співробітництва на 2021-2027 роки у рамках фінансового інструменту “Сусідство, розвиток і міжнародне співробітництво” (NDICI).

Для налагодження зв’язків українськими регіонами та громадами станом на початок 2023 року за даними Мінрегіону, було укладено 813 документів про співробітництво у торговельно-економічній, науково-технічній і культурній сферах (угоди, договори, меморандуми тощо) із відповідними суб’єктами 64 країн світу. Детальніше тут .

З метою підтримки розвитку транскордонного співробітництва на державному рівні, Урядом прийнято Державну програму розвитку транскордонного співробітництва на 2021-2027 роки (у попередніх періодах, відповідно реалізовувалися програми на 2007-2010 рр., на 2011-2015 рр. та 2016-2020 рр.) Проте, за усі ці роки, реальна державна підтримка на реалізацію проектів транскордонного співробітництва вперше була спрямована лише у 2019 році обсягом 10 млн. грн. (5 проектів у Львівській та 1 – у Івано-Франківській областях). На 2022 рік у державному бюджеті було передбачено 60 млн. грн. на підтримку проектів транскордонного співробітництва і прийнято відповідний порядок (конкурсний відбір) та механізм надання такої підтримки, однак через збройну агресію рф, ці плани так і не вдалося реалізувати.

Від моменту прийняття закону № 1861-IV за майже 20 років його дії, окремі українські регіони, громади та учасники транскордонного співробітництва (громадські організації, навчальні заклади, наукові установи тощо) набули величезного досвіду та демонструють позитивні приклади у реалізації спільних проектів, однак транскордонне співробітництво в Україні так і не набуло системності, а більшість  підписаних документів українських учасників ТКМС не мали логічного завершення – реалізації проектів.

Щодо спроможності публічних інституцій, які забезпечують загальну координацію транскордонного співробітництва, то тут варто відмітити, що у період започаткування транскордонного співробітництва в Україні таке повноваження було покладено на центральний орган виконавчої влади, який забезпечував формування та реалізацію економічної політики і виконували його до 2015 року декілька фахівців. Після прийняття Закону України «Про засади державної регіональної політики» № 156-VIII транскордонне співробітництво, як складова державної регіональної політики закріплювалася за відповідним міністерством та виконувалося окремою експертною групою. Після ліквідації Мінрегіону наприкінці 2022 року, у цьому році загальну координацію забезпечує Мінінфраструктури, де на сьогоднішній день цю функцію здійснюють 1-2 фахівця.

Відтак кадрове забезпечення ТКМС у Мінінфраструктури варто переглянути з огляду на збільшення обсягу роботи пов’язаної з включенням України у програми Interreg Європейського Союзу, необхідністю формувати і адмініструвати державну підтримку проєктів ТКМС, забезпеченням участі України в макрорегіональних і транснаціональних програмах співробітництва ЄС.

Доцільно також зазначити, що до 2018 року Законом № 1861-IV термін «транскордонне співробітництво» визначався як відносини «…між суб’єктами і учасниками таких відносин в Україні і відповідними суб’єктами і учасниками таких відносин із інших держав…», однак Законом України від 4 вересня 2018 року № 2515-VIII поняття транскордонне співробітництво було звужено лише до відносин «…між суб’єктами і учасниками таких відносин в Україні і відповідними суб’єктами і учасниками таких відносин із сусідніх держав…».

Таке «уточнення» призвело до правової невизначеності регіонів у сфері транскордонного співробітництва з суб’єктами тих країн, з якими не має спільного державного кордону. Окрім цього, збройна агресія російської федерації проти України у лютому 2022 року призвела до того, що 10 регіонів замість кордону із «сусідніми державами» – рф та рб, фактично опинилися на кордоні із «державою-агресором».

На даному етапі євроінтеграції України, транскордонне та міжтериторіальне співробітництво для територіальних громад і регіонів є основою у набутті європейського досвіду, з метою правильності планування свого розвитку, вибору способів і форм вирішення проблем, воно також розширює можливості для реалізації спільних проектів.

Важливо зауважити, що ТКМС є інноваційним інструментом реалізації політики згуртованості ЄС, який сприятиме гармонізації та інтеграції українських регіонів і територіальних громад у загальноєвропейський простір, підвищить їх конкурентоспроможність.

Окрім того, у попередній період в Україні відбулась децентралізація, відповідно територіальні громади отримали новий досвід управління проектами, а євроінтеграція з минулого року набула нового виміру – Україна уже повноцінна країна-кандидат у члени ЄС. Всі ці кардинальні зміни потребують належного законодавчого оформлення.

З цією метою експертами ГО «Інститут громадянського суспільства» у рамках проекту «UA-EU: Згуртованість і Розвиток» підготовлено пропозиції щодо внесення змін до Закону № 1861-IV, зокрема, ними передбачено:

a) гармонізувати визначення транскордонного, міжтериторіального, міжрегіонального, міжмуніципального і транснаціонального співробітництва із європейським законодавством, зокрема викласти у такій редакції:

1) транскордонне співробітництво – спільні дії,  спрямовані на встановлення і поглиблення економічних, соціальних, науково-технічних, екологічних,  культурних та інших  відносин між суб’єктами і учасниками таких відносин у регіонах України, території яких безпосередньо прилягають до державного кордону, із відповідними суб’єктами і учасниками таких відносин сусідніх держав, крім держав, визнаних державами-агресорами, у  межах  компетенції, визначеної їх національним законодавством  та  міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України;

2) міжтериторіальне співробітництво –  спільні дії спрямовані на встановлення і поглиблення економічних, соціальних, науково-технічних,  екологічних,  культурних та інших відносин між суб’єктами і учасниками таких відносин в Україні із відповідними суб’єктами і учасниками таких відносин інших держав, крім відносин транскордонного співробітництва, у межах компетенції, визначеної їх національним законодавством та міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України;

3) міжрегіональне співробітництво – вид міжтериторіального співробітництва, суб’єктами якого є Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міська державна адміністрація, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські ради;

4) міжмуніципальне співробітництво –  вид міжтериторіального співробітництва, суб’єктами якого є територіальні громади;

5)  транснаціональне співробітництво – вид міжтериторіального співробітництва для транснаціональних територій або територій навколо морських басейнів (макрорегіонів), яке націлене на досягнення вищого ступеня їх територіальної інтеграції.

b) розширити доступ і можливості для всіх українських громад та регіонів до міжнародного співробітництва, ввівши поняття міжтериторіального співробітництва (міжрегіональне, міжтериторіальне, транснаціональне);

c) унормувати процедури щодо приєднання та/або утворення нових органів транскордонного та міжтериторіального співробітництва (ТКМС);

d) врегулювати повноваження центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері ТКМС;

e) прогнозованість державної підтримки розвитку ТКМС;

f) включення програм розвитку ТКМС у систему стратегічного планування регіонального розвитку.

Окрім цього, Комітету ВРУ з питань організації влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування підготовлено та подано пропозиції з метою врегулювання окремих питань щодо стимулювання транскордонного і міжтериторіального співробітництва.

На наш погляд, запровадження цих нових законодавчих змін значно розширить можливості до співробітництва з іноземними партнерами багатьох українських територіальних громад, у тому числі і тих, які не знаходяться вздовж кордону з країнами-членами ЄС.

Ця стаття була підготовлена ГО «Інститут громадянського суспільства» в рамках проєкту «Підтримка формування ефективної регіональної політики в контексті євроінтеграції України та воєнних викликів», та стала можливою завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID «ГОВЕРЛА». Зміст цієї статті не обов’язково відображає погляди USAID та Уряду США.