Слідкуйте за новинами

ЗЕМЛЮ – ГРОМАДАМ!? Чи всю і навіщо?

Дата: 09.07.2018

А. Ткачук

ЗЕМЛЮ – ГРОМАДАМ!? Чи всю і навіщо?

Про «необхідність передачі державних земель сільськогосподарського призначення» територіальним громадам говорять давно та досить активно. У Верховній Раді України зареєстровано низку законопроектів, які тією чи іншою мірою містять регулювання цього питання. Втім, остаточного рішення досі немає. Тоді як площа державних земель щороку дедалі зменшується. Органи місцевого самоврядування б’ють на сполох – ми залишимося без землі, скромно замовчуючи той факт, що за загального скорочення населення України орієнтовно на 15% площа земель «під забудову» зросла у кілька разів. Так само значно збільшилася територія багатьох населених пунктів, особливо поблизу великих міст, і вільної землі в них вже майже немає.

Період масової роздачі земель у селищах і селах навколо великих міст, на берегах річок, озер та морів увійшов в історію України як «великий земельний дерибан». І хоча держава періодично декларує виділення земель ветеранам АТО, під сімейні ферми чи автомагістралі, але часто ці обіцянки не виконуються через просту причину – державних земель не так і багато, та й містяться вони не там, де хотілося б.

До цієї проблеми додається питання запровадження обігу земель сільськогосподарського призначення. Мораторій на їх продаж однозначно не вічний, тому питання регулювання ринку земель тісно пов’язане із роллю держави у цьому процесі.

Саме на такому тлі і розглядається питання ефективного управління державними землями (припинення розбазарювання земель), зокрема шляхом їх можливої передачі під юрисдикцію чи у власність місцевому самоврядуванню.

Як припинити розбазарювати українську землю?

Реалізація «Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в України», яка у суспільній свідомості закріпилася як «децентралізація», завдяки закликам численних популістів і лобістів порушила питання передачі державної землі у комунальну власність. До того ж далеко не завжди йдеться про передачу їх у розпорядження об’єднаних територіальних громад (ОТГ).

У Верховній Раді зареєстровано законопроект Кабінету Міністрів України № 7118, метою якого є розширення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин. Для цього пропонується «передати сільським, селищним, міським радам об’єднаних територіальних громад повноваження з розпорядження землями державної власності в межах території відповідних територіальних громад».

Після цього з’явився альтернативний законопроект № 7118-1, принципова відмінність якого від урядового полягає у тому, що право розпорядження державними землями отримують усі територіальні громади, а не лише об’єднані.

Ключова різниця тут – у швидкості: за ухвалення урядового проекту право «роздавати» державні землі матимуть близько 1000 суб’єктів (ОТГ), тоді як альтернативного – майже 8000 місцевих рад! Зрозуміло, що це швидко позбавить державу не лише державних земель, а й впливу на їхній подальший обіг.

Кому це вигідно? Схоже, що великим агрохолдингам. Ще одним украй зацікавленим «фігурантом» цієї справи є голови місцевих громад і місцеві депутати, адже саме вони будуть вирішувати кому дати земельки, а кому ні, до того ж – «безплатно».

З огляду на досвід швидкого розподілення земель у межах населених пунктів у 1990-тих – першій половині 2000-х років, збільшення кількості суб’єктів, які безплатно розподілятимуть землю, просто прискорить приватизацію залишків державних земель. Деякі фізичні особи на цьому отримають додаткові незароблені ресурси, адже земля має вартість. Тож роздача ділянок безплатно точно стимулює корупційні процеси.

Саме тут доречно поставити питання – а чи не час припинити «безоплатну» роздачу землі? Всі, хто раніше обробляв та зараз обробляє землю, вже давно її отримали: чи у приватну власність, чи як земельні паї (також приватна власність, якою поки що повноцінно не скористаєшся).

На сьогодні майже 75% сільськогосподарських земель перебувають у приватній власності, – це більше половини території України! З них майже 85% найціннішої землі – ріллі.

Отже, цілком доречно сьогодні відмовитися від безплатної передачі землі (передусім сільськогосподарського призначення) та надавити її виключно в оренду та постійне користування.

На наш погляд, відмова від безоплатної передачі державних земель у приватну власність істотно знизить корупційні ризики у цій сфері і зменшить зацікавленість різних органів у отриманні державних земель у комунальну власність.

Який механізм передачі земель?

Об’єднані територіальні громади сьогодні охоплюють величезні території, які можуть дорівнювати половині площі району й більше. В ОТГ входять землі не лише населених пунктів – міст, селищ та сіл, – а й території за їх межами, що належать до державних земель, якими донедавна розпоряджалися й переважно розпоряджаються і надалі органи державної влади. Ці функції нині виконує Державна служба з питань геодезії, картографії та кадастру (далі – Держгеокадастр). Чи можуть об’єднані громади отримати ці землі в своє розпорядження?

Так! Земельним кодексом України (далі – ЗКУ) з часу його ухвалення в 2001-му визначено порядок та процедуру передачі земель із державної до комунальної власності (чи навпаки), що здійснюється «за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом» (ч. 1, ст.117, ЗКУ).

У рішенні органів виконавчої влади про передачу земельної ділянки у комунальну власність зазначаються її кадастровий номер, місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні. На підставі такого документа складається акт приймання-передачі земельної ділянки, який разом із рішенням є підставою для проведення державної реєстрації права власності територіальної громади на цю ділянку.

Утім, не всі види земель можуть передаватися до комунальної власності.

Частиною 2 ст.117 ЗКУ встановлено досить великий перелік земель, що не можуть передаватися у комунальну власність.

Окрім цього є перелік земель, які перебувають у комунальній власності, однак право розпоряджатися ними обмежене (ст. 83 ЗКУ).

Аналогічно є (встановлений ст. 92 ЗКУ) вичерпний перелік суб’єктів, яким землі комунальної власності можуть передаватися в постійне користування. Існують також обмеження на передачу земель (зокрема  комунальних) в оренду (платне строкове володіння і користування земельною ділянкою), визначені ч. 3 ст. 93 ЗКУ.

Таким чином, є ціла низка обмежень на використання земель комунальної власності, встановлених Земельним кодексом України, які покликані забезпечити їх раціональне використання.

Однак ці, на перший погляд, суворі обмеження не вберегли береги водойм, парки і сквери в межах населених пунктів від розбазарювання. Чи врятують землі сільськогосподарського призначення за їх межами від такої долі?

Загалом проблема збереження та раціонального використання публічних земель є досить гострою і, на наш погляд, ключовим питанням тут є слабкість публічних інституцій, перші з яких виділяють землю з порушенням закону, другі її легалізують із тими-таки порушеннями, треті – правоохоронні, – на них не реагують.

Утім, якщо повернутися до питання права органів місцевого самоврядування розпоряджатися землями сільськогосподарського призначення, то саме тут ми побачимо ключову суперечність – вони не займаються сільськогосподарським виробництвом!

Ресурси надаються під повноваження. Немає других – немає перших. Саме тому у комунальній власності муніципалітетів європейських країн загалом дуже мало земельних ділянок.

Ціль – ніщо, зміна цілі – «всьо»!…

Є дуже простий механізм, встановлений (з благою метою!) законодавцем у ЗКУ, який дає змогу (за наявності «фінансового забезпечення») з легкістю оминути переважну більшість обмежень на відчуження земель (читай – дерибан) державної чи комунальної власності. Звісно, на землі Чорноморського флоту РФ зазіхати не на часі, але можна змінити цільове призначення земельної ділянки простим рішенням, яке підпише сільський голова, а сільська рада проголосує заднім числом, а може й не проголосує – бо ніколи про нього не дізнається…

За ЗКУ встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів АРК та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень (ст. 20 ЗКУ). А далі: «сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки із земель комунальної власності відповідних територіальних громад у власність або у користування для всіх потреб» (ч. 1 ст. 122 ЗКУ).

Але потім – ще цікавіше! Після передачі комунальних земель у приватну власність землевласники можуть у своїх інтересах змінити цільове призначення земельних ділянок, нехтуючи інтересами суспільними. В межах певної категорії земель, встановлених ст. 19 ЗКУ, види використання земельної ділянки визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою (ч. 5 ст. 20 ЗКУ).  Але навіть основну категорію за цільовим призначенням можна змінити рішенням місцевої ради.

Лише для земель сільськогосподарського призначення та земель оборони встановлено особливий порядок використання. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення мають використовуватися їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 3133-37 ЗКУ. Однак це не заважає використовувати їх абсолютно не «в межах вимог», тим паче, що перевірити чи позбавити землевласника цієї землі де-факто – неможливо. Якщо для «індивідуального будівництва» на селі можна отримати 25 соток, то додати до них гектар для «ведення особистого селянського господарства» ніхто не забороняє! І цією можливістю за роки «безплатної» приватизації скористався хто тільки хотів.

Дещо більш захищеними є особливо цінні землі, перелік яких встановлюється ст. 150 ЗКУ. Зміна цільового призначення таких земель допускається лише у випадках, передбачених ст. 20 ЗКУ, а саме для розміщення на них об’єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередачі та зв’язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об’єктів соціально-культурного призначення, об’єктів, пов’язаних з видобуванням корисних копалин, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов’язаних з їх експлуатацією.

Однак і це не убезпечує такі землі від забудови маєтками олігархів. Приміром, впритул до парку-пам’ятки садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення «Феофанія» на території Хотівського скіфського городища VII – V до н.е. (пам’ятка археології державного значення) збудовано несмак, що бачиться як пародія на Версаль. Навіть вимога щодо погодження будівництва з Верховною Радою (ст. 151 ЗКУ) на особливо цінних землях не врятувала пам‘ять про стародавніх скіфів від навали сучасних варварів….

У законодавстві встановлена ціла низка обмежень щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення, землями оборони та особливо цінними землями, які перебувають у державній чи комунальній власності, однак це не гарантує їх збереження.

Процес рушив…

Площа сільськогосподарських земель в Україні становить 42,7 млн га, або 70% площі всієї території країни, а площа ріллі – 32,5 млн га, або 78,4% усіх сільськогосподарських угідь. Ці землі перебувають переважно в приватній власності – 74,8%, а площі ріллі у приватній власності – 84,3% сільськогосподарських земель.

У державній власності перебуває лише 25,1% земель сільськогосподарського призначення, тоді як в комунальній – мізерна величина: 0,1%. Отже, в перспективі можуть потрапити під роздачу, тобто перейти з державної до комунальної власності, 10,4 млн га. 3,2 млн га з них нині перебувають у постійному користуванні державних підприємств, установ та організацій, 2,5 млн га – у запасі (не надані у власність та користування), решта (майже половина!) – в оренді.

Землі, які перебувають у користуванні державних підприємств, установ та організацій, використовуються нераціональним шляхом – укладається договір про спільний обробіток, що призводить до тіньового обігу коштів.

Крім того, чимало таких землекористувачів не оформили право на земельні ділянки, що призводить до рейдерських захоплень земельних ділянок державної власності.

З переданих в оренду земель державної власності понад 27 тис. договорів укладено із розміром орендної плати від 1% до 3% нормативної грошової оцінки земель, тобто середній розмір плати за 1 га становить 940 грн (близько 30€).

Для порівняння – орендна плата за землі сільськогосподарського призначення у світі є набагато вищою, зокрема у Німеччині, Нідерландах та Данії вона становить понад 200€ за 1 га ріллі, у США – до 10% ринкової вартості, або 350$– 400$ за 1 га; у Канаді на оплату оренди витрачається 40 –45% вирощеного врожаю, у Франції – до 1/3 врожаю.

Середній розмір орендної плати за земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, набуті в оренду на конкурентних засадах у 2016 році, становив в Україні 9% нормативної грошової оцінки, а за перше півріччя 2017-го – 13%. Тоді як при продажі права оренди на аукціоні розмір орендної плати в деяких випадках зростав до 32% нормативної грошової оцінки! За приблизними розрахунками через занижений розмір орендної плати бюджети різних рівнів щороку втрачають більш ніж 1 млрд грн.

Державну земельну політику на сьогодні можна вважати такою, що перебуває у стадії формування та не відповідає європейським і світовим критеріям і вимогам щодо належного управління земельними ресурсами.

Земельний кодекс України за основним цільовим призначенням виокремлює дев’ять категорій земель (ст. 19 ЗКУ), з яких найбільш актуальною є передача в комунальну власність земель сільськогосподарського призначення. Цей процес на державному рівні започатковано Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 р. № 60-р. Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру доручено з 1 лютого 2018 року забезпечити формування земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах, визначених перспективним планом формування територій об’єднаних громад.

На практиці цей процес вже рушив. Так, у Херсонській області об’єднаним територіальним громадам передано 1909 земельних ділянок загальною площею понад 43 тис. га.

Для передачі землі з державної до комунальної власності Держгеокадастр має провести інвентаризацію земель сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній власності та передати ці земельні ділянки у комунальну власність відповідних об’єднаних територіальних громад за процедурою, визначеною статтею 117 ЗКУ.

У разі, якщо права на ці ділянки виставлені на земельні торги, передача їх у комунальну власність ОТГ буде здійснюватися після оприлюднення результатів земельних торгів та укладення договорів оренди.

Однак тут виникає питання – чи є необхідність переукладання цих договорів? Адже після передачі таких земельних ділянок у комунальну власність змінюється одна з сторін договору оренди, замість держави – територіальна громада, себто новий власник землі! Тому логічно, щоб договори користування чи оренди переукладалися з новим землевласником, тобто його представником – органом самоврядування. Місцева рада повинна ухвалити нове рішення про надання в користування чи оренду земельних ділянок, статус яких змінився (вони перейшли з державної власності до комунальної), а тут можливі зловживання, та й загалом з’являються величезні корупційні ризики. Наприклад, місцеві чиновники можуть вимагати хабар від орендаря за ухвалення рішення місцевої влади.

Так само постає питання щодо «погодження» об’єднаними територіальними громадами здійснення розпорядження цими землями при передачі від держави в користування або у власність, про що йдеться в ч. 3 Розпорядження КМУ №60-р. Місцева рада не є стороною договору оренди й учасником передачі державних земель у власність, стаття 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згадана в цьому Розпорядженні, також не надає таких повноважень на «погодження» місцевим радам. Вони, згідно з цим законом, мають повноваження на «вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин» (п. 34 ст. 26). Але така процедура «погодження» місцевим органом влади рішення державного органу щодо надання землі в користування чи в оренду ЗКУ не передбачена! Наскільки юридично обґрунтованим буде таке «погодження», про яке йдеться в ч. 3 Розпорядження КМУ №60-р.?

Визначена цим Розпорядженням процедура передачі до комунальної власності земельних ділянок державної власності, які перебувають у користуванні чи в оренді, викликає певні запитання. Адже земельна ділянка має передаватися місцевому самоврядуванню під потребу, яка випливає з їхніх повноважень, а не просто за домовленістю!

Що далі?

З викладеного вище зрозуміло, що правові механізми для передачі державних земель існують (вони давно встановлені ст. 117 ЗКУ), до того ж не лише для випадку ОТГ – будь-яка громада може отримати державну землю у комунальну власність. Понад те, процес передачі «благословив» Кабмін, але тут постає питання – навіщо? Яку кінцеву мету має ця ініціатива?

Якщо говорити про необхідність дотримання принципу повсюдності місцевого самоврядування, то що слід розуміти під цим поняттям? Наявність самоврядування та його органів у кожному селі, селищі та місті – це одне, а можливість розпоряджатися землями за межами населених пунктів – зовсім інше. В полі чи в лісі люди не живуть, тому говорити про самоврядування на безлюдних територіях дещо дивно…

Земля за межами поселень необхідна його жителям у дуже обмежених  випадках, найчастіше – для сміттєзвалища та для кладовища. Інші випадки – дачні ділянки, зони відпочинку, дороги – трапляються вкрай рідко.

Якщо прискіпливо переглянути статтю 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», якою визначаються виключні повноваження місцевих рад (питання, рішення щодо яких ухвалюються на сесійних засіданнях), складно (ба! – неможливо) знайти повноваження, які б не можна було виконати, якщо не мати землі за межами населених пунктів.

Передача земель державної власності до місцевих громад не пов’язана з виконанням прямих, встановлених законодавством повноважень органів місцевого самоврядування. Вона має на меті лише передачу права розпорядження основним природним ресурсом країни – землею – в руки місцевої влади: сільських, селищних і міських рад та голів.

Які позитивні надбання можливі та які ризики виникають унаслідок такої зміни господаря?

Зрозуміло, що можливість розпоряджатися своєю землею є однією з ключових умов розвитку нових об’єднаних громад, але за однієї принципово важливої умови. Це наявність обґрунтованої стратегії розвитку та конкретного поетапного плану дій на її виконання. Під таку стратегію розробляється відповідна схема планування території громади, де закріплюється цільове призначення окремих її частин (земельних ділянок). Ці документи разом з генеральними планами населених пунктів мають бути пріоритетними при ухваленні всіх подальших рішень місцевої влади. Лише за цих умов передача землі в комунальну власність є обґрунтованою та логічною, адже тоді з’являється впевненість у її раціональному використанні на користь суспільства.

В іншому випадку можливість легко змінювати цільове призначення сільськогосподарських земель (на яке завгодно!), що отримають місцеві ради разом із землями, невідворотно призведе до безсистемного хаотичного розбазарювання територій громад. Простіше кажучи, дерибан земель перейде з державного рівня, де він об’єктивно стримувався низкою чинників, на місцевий, де жодних запобіжників та обмежень на сьогодні немає.

Найбільш зацікавленими гравцями в цьому процесі є місцева влада в особі місцевих голів та депутатів і великі агрохолдинги. Останні за відсутності ринку землі отримають можливість додати до тих площ, які вони вже нещадно експлуатують, ще 10,4 млн додаткових гектарів. Тут інтереси цих двох гравців збігаються.

Чи можна зарадити цьому процесу? Так. Для цього необхідно законодавчо запровадити обов’язковість розроблення схем планування територій та стратегій (програм) розвитку територіальних громад. Покроковий процес передачі права розпорядження державними землями на місця може відбуватися лише за наявності таких рішень і створення механізмів контролю за їх виконанням (введення інституту державних уповноважених – префектів, які наглядатимуть за дотриманням інтересів держави на місцях), а також забезпечення повної відкритості та прозорості роботи місцевих рад та голів. В усіх випадках така передача має відбуватися не автоматично, за бажанням будь-якого сільського голови, а з відповідним обґрунтуванням та можливістю повернення таких земель до державної власності в разі зміни цільового призначення чи неефективного використання.

Є ще одна проблема, яка дедалі більше загострюється – дозвіл на продаж земель сільськогосподарського призначення, тобто створення ринку землі. На сьогодні такий ринок є, тільки він – «сірий». Є чимало шпаринок у законодавстві, які дають змогу у законний спосіб змінювати власника, без фіксації формального факту купівлі-продажу землі.

Окрім того, власники великих агрохолдингів не зацікавлені в наявності ринку землі, оскільки тоді, як свідчить досвід наших колишніх «братів»по соціалістичному концтабору, вартість землі починає зростати й відповідно дорожчає оренда для агрохолдингів, а будь-яка купівля землі означає для них вимивання обігових коштів.

Є ще одна неподолана досі перешкода, яка унеможливлює існування повноцінного ринку землі в Україні. Власне, саме поняття ринку не передбачає продаж на ньому товару за… нульовою ціною! А саме така ситуація виникне, якщо одночасно з продажем землі окремі ділянки будуть переходити в приватну власність безплатно! Тобто шляхом безплатної приватизації.

Утім, навіть якщо уявити, що безплатна приватизація буде скасована, некерований ринок, на якому з одного боку гратимуть потужні агрохолдинги та олігархи, а з другого – незаможні фермери та селяни, швидко перетвориться в гру в одні ворота (так свого часу в Україні сталося з  ваучерною приватизацією). Єдиним способом вберегтися від цього (за умови, що три чверті сільськогосподарських земель вже перебувають у приватних руках) є встановлення контролю держави за ринком землі. Контролю законодавчого, економічного та адміністративного.

На практиці контроль держави означає передусім збереження у державній власності достатньої кількості земель для впливу на вартість землі та право пріоритетного викупу усіх земель, які виставляються на продаж чи надаються в оренду. Фактично це створення в неявній чи буквальній формі Земельного банку України, який виконуватиме функцію регулятора в земельній сфері, яку Національний банк виконує у фінансовій. Для початку в статутний капітал такого банку слід покласти ті землі, які зараз перебувають у запасі та користуванні державних установ і організацій, а це – 5,7 млн га.

Звісно, цього вкрай недостатньо, оскільки в переважній більшості випадків виставити ці землі на продаж із зрозумілих причин неможливо, але почати консолідацію державних земель усіх видів призначення можна з встановлення мораторію на продаж чи передачу в комунальну чи приватну власність державних земель усіх видів цільового призначення. Зокрема й сільськогосподарських, які зараз використовуються державними органами та установами та якими розпоряджається держава.

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

Олександр Сергієнко, Анатолій Ткачук