Огляд законопроектів про місцеве самовр-ня в Україні(23.10.2009) (4ч.)

Дата: 16.11.2009

Пропоную Вашій увазі огляд з попередніми експертними оцінками законопроектів щодо удосконалення місцевого самоврядування в Україні, які зареєстровані в 2008 -2009 роках у Верховній Раді України та знаходяться на розгляді в Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (станом на 23. 10. 2009 року).

Насамперед, зазначу, що зі 123 законопроектів, які знаходяться на розгляді в Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (станом на 23. 10. 2009 року) та зареєстровані в парламенті України, лише 32 можна вважати такими, що спрямовані в тій чи іншій мірі на удосконалення системи місцевого самоврядування в Україні.

Серію публікацій ми розпочали (див. Вісник № 20-21) з короткого огляду та аналізу законопроектів групи А), які стосуються організації публічної влади в столиці (законопроекти «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ») та групи Б), які стосуються нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування (див. Вісник № 22) , а також групи В), які стосуються нормативно-правового регулювання процедур делегування повноважень (див. Вісник № 23).

Цю публікацію ми присвячуємо законопроектам групи Г), які стосуються нормативно-правового регулювання місцевих виборів.

До законопроектів групи Г), належать:

1401	28.03.2008	Проект Закону про внесення змін до деяких законів України у зв’язку з проведенням місцевих виборів в окремих адміністративно-територіальних одиницях
2787	18.07.2008	Проект Закону про попередню підготовку членів виборчих комісій
3293	13.10.2008	Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (щодо реалізації права національних громадських об’єднань висувати своїх кандидатів у депутати)
3603	14.01.2009	Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо права висування кандидатів на виборах)
4185	12.03.2009	Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (щодо обрання міських голів у містах із населенням понад 100 тисяч мешканців у два тури)
4234	19.03.2009	Проект Виборчого кодексу України
4234-1	14.04.2009	Проект Виборчого кодексу України

1. Проект Закону України ” Про внесення змін до деяких законів України у зв’язку з проведенням місцевих виборів в окремих адміністративно-територіальних одиницях“ від 28. 03. 2008 року № 1401, внесений народними депутатами Ключковським Ю.Б. та Підгорним С. П.

Автори законопроекту пропонують „ (через вдосконалення окремих положень Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” та Закону України “Про Державний реєстр виборців): законодавчо забезпечити складання списків виборців під час проведення місцевих виборів та місцевих референдумів у час до закінчення первинного уточнення персональних даних Державного реєстру виборців”. Законопроектом пропонується встановити, що до закінчення первинного уточнення персональних даних Державного реєстру виборців, що передбачено Законом України «Про Державний реєстр виборців», списки виборців на виборчих дільницях для проведення місцевих виборів та місцевих референдумів складатимуться органами ведення Державного реєстру виборців з використанням бази даних та програмних засобів, які застосовувалися під час підготовки списків виборців для останніх виборів народних депутатів України. При цьому пропонується, щоб на цей період часу Центральна виборча комісія визначала особливості порядку складання та уточнення списків виборців. На нашу думку, запропоновані у цьому проекті зміни в цілому заслуговують на увагу, оскільки покращать стан правового регулювання вказаної сфери суспільних відносин і сприятимуть усуненню перешкод на шляху організації та проведення позачергових виборів, зокрема, і у зв’язку з незавешеністю формування Державного реєстру виборців. Проте слід зауважити наступне:

1. Конституційність положень вказаних статей Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо призначення Верховною Радою України позачергових виборів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів є дискусійною. Адже, положення Конституції України не відносять до повноважень Верховної Ради України вирішення питань про дострокове припинення повноважень місцевих рад чи сільських, селищних, міських голів (до повноважень парламенту віднесено лише вирішення питання про дострокове припинення повноважень Верховної Ради АРК). А норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачають дострокове припинення повноважень місцевих рад – через проведення місцевого референдуму (частина 2 статті 78 та частина 3 статті 79 Закону), а сільських, селищних, міських голів – через проведення місцевого референдуму або за рішенням відповідної місцевої ради (частина 3 статті 79 Закону). Таким чином, на нашу думку, необхідно вносити відповідні зміни до частини 4 статті 78 та частини 5 статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо призначення Верховною Радою України позачергових виборів до органів місцевого самоврядування, а не норми виборчого законодавства.

2. Проектом пропонується доповнити «Прикінцеві положення» Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» і Закону України «Про Державний реєстр виборців» новими приписами (підп. 6 п. 1 та підп. 3 п. 2 розділу I проекту відповідно), якими покласти на ЦВК «до закінчення первинного уточнення персональних даних Реєстру списків виборців» повноваження визначати «особливості порядку складання та уточнення списків виборців для проведення місцевих виборів та місцевих референдумів». Запровадження практики встановлення підзаконними актами виняткового, відмінного від встановленого законодавчими актами, регулювання виборчих правовідносин, на наш погляд, є хибним підходом, який призведе до порушення вимог ч. 2 статі 19 Конституції України (органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України) та п. 1 ч. 1 статті 92 Основного закону України (права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов’язки громадянина визначаються виключно законом).

2. Проект Закону України ” Про попередню підготовку членів виборчих комісій “ від 18. 07. 2008 року № 2787, внесений народними депутатами Ключковським Ю.Б. та Підгорним С. П.
Автори законопроекту пропонують встановити, що особи, які мають намір працювати у складі окружних, територіальних виборчих комісій, можуть пройти попередню підготовку та отримати документ, що засвідчує успішне проходження такої підготовки – державний сертифікат про підготовку до роботи у складі виборчої комісії (комісії референдуму). Таке навчання будуть здійснювати вищі навчальні заклади I-IV рівня акредитації або громадські організації, що отримали ліцензію у встановленому законом порядку. При цьому мінімальний обсяг знань і вмінь, якими мають оволодіти претенденти до складу виборчих комісій під час навчання, пропонується встановити законом.

Проаналізувавши законопроект щодо встановлення правил проведення попередньої підготовки осіб, які мають намір працювати у складі окружних, територіальних виборчих комісій під час проведення виборів Президента України, народних депутатів України, місцевих виборів, всеукраїнського та місцевого референдумів, слід зауважити наступне:

1. Ідея наділення ЦВК повноваженнями щодо ліцензування діяльності, пов’язаної з наданням послуг в сфері навчання претендентів до складу виборчих комісій, а також контроль за додержанням ліцензійних умов не узгоджуються з правовим статусом та призначенням цього органу. Дійсно, відповідно до частини першої статті 1 Закону України “Про Центральну виборчу комісію” Комісія є постійно діючим колегіальним державним органом й наділена повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів. Отже, законодавство України не відносить ЦВК до числа органів виконавчої влади, які мають повноваження надання і позбавлення права на ведення певної освітньої діяльності та контроль за такою діяльністю.

2. Щодо статті 1 проекту “особи, які мають намір працювати у складі окружних (територіальних) виборчих комісій …, повинні пройти попередню курсову підготовку відповідно до цього Закону … та отримати документ, що засвідчує успішне проходження такої підготовки“. На нашу думку, посилення спеціальної підготовки потенційних членів окружних (територіальних) виборчих комісій є актуальною темою. Проте реалізація такої вимоги обумовлює також внесення відповідних змін до Законів України: “Про вибори народних депутатів України”, “Про вибори Президента України”, “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”.

Чинне виборче законодавство передбачає формування складу виборчих комісій за принципом представництва у їх складі політичних партій (виборчих блоків) або кандидатів, які є суб’єктами виборчого процесу. А це означає, що партії, блоки та кандидати мають взяти на себе обов”язок забезпечити навчання відповідних осіб (одержання ними сертифікатів), яких вони можуть делегувати до складу окружних (територіальних) виборчих комісій.

3. Щодо реалізації ідеї ліцензування навчання “претендентів” до складу виборчих комісій. Відповідно до положень законопроекту (ст. 1) ліцензія на навчання “претендентів” до складу виборчих комісій може бути видана вузу І-ІV рівня акредитації або громадській організації. Надання ліцензії на таку діяльність вузу є логічним. Надання такої ліцензії громадським організаціям потребує доповнення законопроекту відповідним критерієм – кваліфікаційними вимогами, що дозволить громадським організаціям, які надають послуги щодо навчання претендентів до складу виборчих комісій, по закінченні навчання видавати сертифікати про відповідну підготовку, необхідну для роботи у складі виборчої комісії (комісії референдуму).

4. Прийняття цього Закону очевидно спричинить збільшення видатків на: створення Служби ліцензування та методичного забезпечення навчання членів виборчих комісій, виготовлення Центральною виборчою комісією бланків державного сертифікату за кошти Державного бюджету України.

3. Проект Закону України ” Про внесення змін до Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (щодо реалізації права національних громадських об’єднань висувати своїх кандидатів у депутати)“ від 13. 10. 2008 року № 3293, внесений народним депутатом Фельдманом О. Б.
Автор законопроекту пропонує реалізувати встановлені Законом України “Про національні меншини в Україні” права національних громадських об’єднань висувати своїх кандидатів у депутати на виборах до представницьких органів місцевого самоврядування шляхом внесення відповідних змін та доповнень до Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, які створять правові передумови для національних громадських об’єднань участі у виборах до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міських, районних у містах, районних, обласних, Київської та Севастопольської міських рад. Необхідність зазначених змін автор законопроекту обгрунтовує тим, що:

Україна є багатонаціональною країною, а на її території проживають представники понад 130 національностей, народностей та етнічних спільнот;
створення умов для широкої участі національних меншин у представницьких органах передбачена Копенгагенським документом ОБСЄ (1990 року), Варшавськими рекомендаціями щодо сприяння участі національних меншин у виборчому процесі ОБСЄ (2001року), Рамковою конвенцією Ради Європи про захист національних меншин (1994 року), Лундськими рекомендаціями ОБСЄ про ефективну участь національних меншин у суспільно-політичному житті (1999 року), Керуючими принципами щодо виборів (прийнятих Венеціанською комісією на 51-й пленарної сесії, Венеція, 5-6 липня 2002 року), Конвенцією про стандарти демократичних виборів, виборчих прав і свобод у державах-учасниках СНД (2002 року) тощо;
в Декларації ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин, (резолюція 47/135 Генеральної Асамблеї ООН від 18 грудня 1992 року), зазначено , що “заохочення та захист прав осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин, сприяють політичній та соціальній стабільності держав, в яких вони проживають“, , а особи “особи, що належать до меншин, мають право активної участі у прийнятті на національному і, де це необхідно, регіональному рівні рішень, стосовно тої меншини, до якої вони належать, або тих регіонів, у яких вони проживають, в порядку, що не суперечить національному законодавству“;
стаття 15 Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин від 1 лютого 1995 року, встановлює, що “сторони створюють необхідні умови для ефективної участі осіб, які належать до національних меншин, у культурному, соціальному та економічному житті та у державних справах, зокрема тих, які їх стосуються”;
відповідно до статті 14 Закону України “Про національні меншини в Україні” від 25 червня 1992 року № 2494-XII “Національні громадські об’єднання мають право висувати своїх кандидатів у депутати на виборах органів державної влади відповідно до Конституції України, законів про вибори народних депутатів України і депутатів місцевих Рад народних депутатів“. Це право національних громадських об’єднань не реалізовано у законодавстві України про вибори.

Проаналізувавши законопроект щодо надання всеукраїнським (в областях), місцевим «національним об’єднанням громадян» (далі – «національним громадським об’єднанням») статусу суб’єктів виборчого процесу (із правом висування кандидатів) на місцевих виборах та передбачення механізмів їх участі у процесі підготовки та проведення місцевих виборів, слід зауважити наступне:

1. Відповідно до ч. 2 ст. 36 Конституції України формуванню і вираженню політичної волі громадян сприяють політичні партії, які з цією метою беруть участь у виборах до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Такий підхід зафіксовано і в статті 2 Закону України «Про об’єднання громадян», якою встановлено, що політичною партією є об’єднання громадян – прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, які мають головною метою участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого та регіонального самоврядування і представництво в їх складі. Стаття 2 Закону України «Про політичні партії в Україні» встановлює, що «політична партія – це зареєстроване згідно з законом добровільне об’єднання громадян – прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах». Об’єднання громадян, які є громадськими організаціями, створюються для здійснення та захисту прав громадян і задоволення їх інтересів в економічній, соціальній, національно-культурній та інших сферах суспільного життя, які не пов’язані безпосередньо з політичною діяльністю. Це випливає із змісту ч. 1 ст. 36 Конституції України. і відображено в ст. 3 Закону України «Про об’єднання громадян»: громадською організацією є об’єднання громадян «для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших інтересів». Закріплюючи право громадян України на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації, Конституція України визначає участь у виборах як основну мету функціонування лише для політичних партій (ч. 2 статті 36). Таким чином:

конституційні приписи та положення чинного законодавства України виокремлюють політичні партії (на відміну від усіх інших об’єднань громадян, включаючи зазначені у проекті «національні громадські об’єднання»), як особливий вид об’єднань громадян, що офіційно визнаються суб’єктами політичної діяльності у державі, учасниками виборів;
наділення «національних громадських організацій» (про які йдеться у проекті) статусом суб’єктів виборчого процесу без внесення змін до Конституції України є неможливим;
наділення громадських організацій певного виду, поряд із політичними партіями, правами учасників виборчого процесу надасть їм переваги (більший обсяг прав) порівняно з іншими громадськими організаціями і, в такий спосіб, порушить, на наш погляд, конституційно закріплений принцип рівності об’єднань громадян перед законом (ч. 5 ст. 36). Цілком закономірно може постати питання про отримання аналогічного статусу й іншими громадськими організаціями, що є виразниками прав та інтересів громадян.

2. Право висування кандидатів згідно з положеннями Закону, до якого пропонуються зміни, може реалізовуватись виборцями через самовисування і такі кандидати користуються у виборчому процесі рівними правами з кандидатами, висунутими через місцеві організації політичних партій (блоків).

3. Обґрунтування необхідності прийняття запропонованого проекту містить посилання на ряд міжнародно-правових документів, у яких підкреслюється «важливість створення умов для широкої участі національних меншин у представницьких органах». Проте, ці документи не пов’язують право нацменшин брати участь в управлінні державними справами з наділенням їх громадських організацій правом мати статус особливого суб’єкта виборчого процесу.

4. Варто враховувати досвід розвитку виборчого законодавства іноземних держав, який переконливо свідчить, що практика участі громадських організацій у виборах будь-якого рівня на сьогодні не є розповсюдженим явищем. Жоден з міжнародних договорів, учасником яких є Україна, безпосередньо не вимагає від держав-учасниць надання громадським організаціям (зокрема, «національним») запропонованого у проекті статусу.

5. Непереконливим є ключовий аргумент законопроекту на користь встановлення додаткових гарантій реалізації відповідних прав національних меншин в України саме у формі надання «національним громадським об’єднанням» (зокрема, громадським організаціям) запропонованого статусу. Обґрунтовуючи необхідність вказаного кроку, суб’єкт права законодавчої ініціативи посилається на статтю 14 Закону України «Про національні меншини в Україні», яка встановлює право «національних громадських об’єднань» на висунення власних кандидатів у депутати на виборах до органів державної влади відповідно до Конституції України та виборчого законодавства. Проте, вищезгаданий Закон було прийнято до набрання чинності Конституцією України. З огляду на це відповідно до п. 1 розділу XV («Перехідні положення») Основного Закону він є чинним лише у частині, що не суперечить Конституції України. Як вже зазначалося вище, Конституція не закладає основи для участі громадських організацій у виборах будь-якого рівня (принаймні, у виборах, що відбуваються за пропорційною системою).

4. Проект Закону України ” Про внесення змін до Закону України ” Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо права висування кандидатів на виборах)“ від 14. 01. 2009 року № 3603, внесений народним депутатом Даниленком В.А.

Автор законопроекту пропонує «усунути прогалину в законодавстві (чинним законодавством не передбачено жодних заборон щодо зміни назви партії (блоку) в період пізніше ніж за триста шістдесят п’ять днів до дня виборів), яка дозволяє партіям (блокам) фактично на кожних виборах приймати участь тією ж командою, видаючи на справді ту ж саму партію за нову, під новими гаслами, програмами». Основними положеннями законопроекту пропонується:

заборонити політичним партіям, які пізніше ніж за триста шістдесят п’ять днів до дня виборів змінили свою назву, висувати кандидатів у депутати Верховної Ради України, місцевих рад, на пост Президента України, посаду сільського, селищного, міського голови;
встановити такі ж обмеження до виборчих блоків, які змінили свою назву пізніше ніж за триста шістдесят п’ять днів до дня виборів незважаючи на те, що їх склад залишився незмінним, а також, які мають у своєму складі політичну партію, яка змінила свою назву пізніше ніж за триста шістдесят п’ять днів до дня виборів.

Проаналізувавши законопроект, слід зауважити наступне:

1. Поданим законопроектом пропонується внести зміни до Законів України «Про вибори народних депутатів України» (ст. ст. 10, 56), «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (ст. 33), «Про вибори Президента України» (ст. ст. 44 – 46), спрямовані на позбавлення політичних партій (виборчих блоків), які змінили свою назву пізніше ніж за триста шістдесят п’ять днів до дня виборів, права висувати кандидатів у депутати Верховної Ради України, місцевих рад, на пост Президента України, посаду сільського, селищного, міського голови. Такі ж обмеження пропонується поширити на виборчі блоки, які мають у своєму складі політичну партію, що змінила свою назву пізніше ніж за триста шістдесят п’ять днів до дня виборів.

2. Конституція України містить перелік випадків, за яких діяльність політичних партій може бути обмежена (ст. ст. 36, 37 Основного закону України). Виходячи зі змісту конституційних приписів законодавчі обмеження права на свободу об’єднань громадян, зокрема, політичних партій, можуть бути щодо: членства у політичних партіях; програми політичної партії, діяльності політичної партії, що загрожує демократії та основним свободам. Дійсно, зміна назви політичної партії (виборчого блоку) напередодні виборів може ввести в оману виборців, дезінформувати та дезорієнтувати їх і таким чином негативно позначитись на реалізації конституційного права громадян України вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 38 Конституції України). Покладена в основу цього проекту ідея забезпечення правовими засобами відповідальної перед суспільством поведінки політичних партій загалом є слушною. Однак, на нашу думку, засоби забезпечення такої відповідальності партій, запропоновані в законопроекті, є неадекватними.

Закріплюючи право громадян України на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації, Конституція України визначає участь у виборах як основну мету функціонування політичних партій (ч. 2 статті 36). Конституційні приписи та положення чинного законодавства України виокремлюють політичні партії як особливий вид об’єднань громадян, що офіційно визнаються суб’єктами політичної діяльності в державі, учасниками виборів. Політичні партії набувають свого статусу з моменту їх державної реєстрації. Реєстрація політичної партії означає офіційне визнання її державою як суб’єкта політичної діяльності з відповідними правами та обов’язками. Законодавче ж позбавлення певних політичних партій можливості реалізовувати протягом певного часу свої права та обов’язки, на наш погляд, має ознаки порушення принципу рівності таких об’єднань громадян, закріпленого ч. 5 ст. 36 Конституції України.

5.Проект Закону України ” Про внесення змін до Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (щодо обрання міських голів у містах із населенням понад 100 тисяч мешканців у два тури“ від 12. 03. 2009 року № 4185, внесений народним депутатом Куликовим К. Б.

Автор законопроекту пропонує запровадити виборчу систему абсолютної більшості для виборів міських голів, у містах із населенням понад 100 тисяч мешканців. Така виборча система забезпечить обрання на посади голів великих міст, які користуватимуться підтримкою абсолютної більшості виборців, що взяли участь у голосуванні. Це в свою чергу посилить місцеве самоврядування в містах, створить додаткові гарантії реалізації громадянами своїх виборчих прав. Законопроектом пропонується внести зміни та доповнення до Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” в частині закріплення на законодавчому рівні виборів міських голів, у містах із населенням понад 100 тисяч мешканців, у два тури.

На нашу думку, ідея ст.. 9 законопроекту щодо проведення «виборів міських голів у містах із населенням понад 100 тисяч мешканців за мажоритарною виборчою системою абсолютної більшості в єдиному одномандатному окрузі, межі якого збігаються з межами міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм та з урахуванням вимог цього Закону» заслуговує на реалізацію.

6.Проект Виборчого кодексу від 19. 03. 2009 року № 4234, внесений народним депутатом Крілем І. І.

Автор пропонує «прийняти Виборчий кодекс України – один базовий документ, що регулюватиме процедуру виборів на різних рівнях. Таке удосконалення виборчого законодавства розв’яже низку гострих політичних проблем, спростить регулювання виборчого процесу, а також дасть змогу вирішити одне з основних питань, що спричинило затяжну політичну кризу в країні – проведення виборів за закритими списками ». Пропонований проект Виборчого кодексу має на меті акумулювати переваги мажоритарної і змішаної (в частині порядку формування половини депутатського корпусу на мажоритарних округах) систем, а також діючої зараз пропорційної системи, одночасно, усунувши недоліки, властиві кожній із них.

На нашу думку, назріла нагальна необхідність:

наближення вітчизняного виборчого законодавства до загальноприйнятих європейських стандартів, врахувавши при цьому практику європейського виборчого законодавства, рекомендації Організації з безпеки і співробітництва в Європі, Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія);
систематизації виборчого законодавства;
впорядкування чинних законодавчих актів, що регулюють виборчий процес, усунення неузгодженостей й протиріч між ними, створення умов для проведення прозорих та демократичних виборів в Україні.
посилити відповідальність партій та депутатів перед виборцями;
якісно покращити склад представницьких органів влади.

Ці проблеми можна вирішити в тій чи іншій формі. Головне – забезпечити системний підхід до пошуку інструментів та механізмів в процесі нормативно-правового регулювання зазначених проблем.
Назріла необхідність проведення виборів народних депутатів, виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів обласних, районних, міських, районних у містах рад на основі висування кандидатів за відкритими виборчими списками партій, місцевих партійних організацій, їх блоків. Відкриті виборчі списки потрібно формувати шляхом закріплення партіями, місцевими партійними організаціями, їх блоками за кожним із територіальних виборчих округів одного або декількох кандидатів. В такий спосіб буде досягатися не лише конкуренція між опонентами з інших партій (блоків), а й вводиться принцип змагальності всередині партії (блоку), що висуває кандидатів на виборах. Крім того. На нашу думку, актуальною залишається проблема відсутності в більшості випадків «інституту самовисування», що обмежує конституційне право громадян бути обраним. Час вимагає:

реалізації принципу встановлення результатів виборів, відповідно до якого депутатський мандат, за умови подолання виборчого бар’єру партією (блоком), отримує кандидат, що набрав найбільший відсоток голосів виборців у конкретному окрузі не лише по відношенню щодо кандидата від іншої партії, але й щодо однопартійця (однопартійців) у цьому ж та інших виборчих округах;
реалізації диференційованого підходу (враховуючи рекомендації ОБСЄ) до встановлення виборчого бар’єру для блоків та для партій, що висувають кандидатів на вибори без утворення блоку;
міських голів обирати у два тури – абсолютною більшістю голосів виборців;
скасувати збір підписів виборців на підтримку кандидата;
надати можливість громадським організаціям здійснювати моніторинг виборчого процесу шляхом висування офіційних спостерігачів на виборах Президента України та на місцевих виборах;
на всіх виборах територіальні виборчі округи утворювати з приблизно рівною кількістю виборців, а не рівною кількістю виборчих дільниць;
обов’язкового відповідного навчання членів (керівного складу) виборчих комісій;
уніфікувати термінологію щодо виборчого процесу;
забезпечити ширше представництво регіональних еліт у складі Верховної Ради України, а також прозорість у формуванні виборчих списків партій, місцевих партійних організації, їх блоків.

7.Проект Виборчого кодексу від 14. 04. 2009 року № 4234-1, внесений народними депутатами Гриневецьким С.Р.,Ключковським Ю.Б., Підгорним С.П., Сінченком В.М.

Автори пропонують створити єдину уніфіковану правову основу для підготовки і проведення виборів, передбачених Конституцією України. На думку авторів, розвиток виборчого законодавства України протягом останніх кількох років відбувався у напрямі його уніфікації, зближення правового регулювання різних виборів, передбачених Конституцією України. Потреба такого розвитку викликана, насамперед, єдиною природою інституту виборів, близькістю чи навіть спільністю багатьох виборчих процедур (територіальна організація виборів, складання й уточнення списків виборців, формування виборчих комісій, підготовка і проведення голосування, процедури підрахунку голосів та встановлення результатів виборів). Практика прийняття різних законодавчих актів, кожен з яких регулює окремий тип виборів, неминуче призводить до відмінностей у регулюванні подібних чи й ідентичних питань, що викликає труднощі й непорозуміння у виборців, кандидатів та суб’єктів їх висування, організаторів виборів. Одним з напрямків взаємного узгодження виборчого законодавства може бути його кодифікація. Необхідність розробки кодифікованого законодавчого акту, який з єдиних позицій здійснював би нормативне забезпечення виборів Президента України, народних депутатів України, місцевих виборів, стала загальновизнаною. На це неодноразово звертали увагу також міжнародні інституції – Венеціанська комісія, Бюро з демократичних інституцій та прав людини ОБСЄ.

Проаналізувавши цей проект слід зауважити наступне:

1. Розробка єдиного кодифікованого законодавчого вимагає системного аналізу законів Українни: «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад і сільських, селищних, міських голів», «Про Центральну виборчу комісію», «Про Державний реєстр виборців». Це дозволить визначити спільні або близькі норми для всіх виборів, які можуть скласти зміст Загальної частини Кодексу, а також ті положення, які є специфічними для конкретного виду виборів і можуть бути віднесені до Особливої частини Кодексу.

2. Подальший розвиток політичного і суспільного життя вимагає не лише кодифікації, але і введення нових інститутів виборчого законодавства. Насамперед, мова йде про виборчі системи: народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів міських рад, міських голів, а особливо – районних та обласних рад, оскільки чинна виборча система не відповідає їх конституційному статусу як виразників спільних інтересів територіальних громад відповідно району та області.

3. Загальновизнаними проблемами законодавства про вибори є: відірваність народних депутатів України (депутатів місцевих рад) від виборців; неможливість впливу виборців на персональний склад парламенту; подолання деперсоніфікованого способу голосування виборців;

4. Застосування виборчої системи, яка дозволяє персоніфікувати голосування, вимагає запровадження регіональних виборчих округів.

5. Вибори районних та обласних рад доцільно проводити за виборчою системою, яка б забезпечувала представництво територіальних громад у районній раді, а районів та міст обласного значення – в обласній раді. Актуальним є запровадження виборчої системи абсолютної більшості на виборах міських голів.

6. Потребує адекватного вдосконалення правове регулювання процедур голосування (бюлетень та спосіб його заповнення), підрахунку голосів виборців та встановлення підсумків голосування, а також процедури складання та уточнення списків виборців на основі Державного реєстру виборців.

7. Не вирішеними залишаються проблеми:

стабілізації територіальної організації виборів (утворення постійної та більш оптимальної мережі виборчих дільниць та територіальних виборчих округів), відповідно до Закону України «Про Державний реєстр виборців»;
підвищення вимог до рівня професійності осіб, які пропонуються політичними партіями до складу виборчих комісій;
удосконалення нормативно-правового регулювання передвиборної агітації (розмежування понять «передвиборної агітації» та «інформаційного забезпечення виборів»;
уточнення змісту поняття передвиборної агітації та форми її здійснення;
упорядкування вимог до діяльності засобів масової інформації як у частині інформування суспільства про перебіг виборчого процесу, так і в частині їх участі у передвиборній агітації.

Очевидною є необхідність (в тій чи іншій формі) системного уніфікованого нормативно-правового регулювання підготовки і проведення виборів в Україні. Це сприятиме більш повній реалізації виборчих прав громадян, стабільності виборчого законодавства, дотриманню основних засад демократичних виборів, подальшому утвердженню демократичного режиму в Україні.

Аналітики та експерти неурядових організацій в рамках Громадського конституційного комітету працюють над проектом громадянської концепції Конституції України та проектами розділів майбутньої Конституції України. В контексті цієї системної роботи є намагання врахувати всі найкращі напрацювання, які сьогодні є в Україні щодо вирішення нагальних проблем в різних сферах і щодо місцевого самоврядування, зокрема. Міністерство регіонального розвитку та будівництва спільно з експертами та аналітиками неурядових організацій протягом 2009 року напрацювало ряд концепцій та базових законопроектів щодо вирішення болючих проблем в різних сферах українського буття. Сьогодні Україна має добрі напрацювання для подальшого стабільного поступу. Єдина проблема, яка унеможливлює продуманий стабільний поступ – це ганебна кадрова політика на всіх рівнях, відсутність політичної волі та брак патріотизму.

На завершення хочу побажати інститутам громадянського суспільства системної та результативної роботи в усіх сферах на благо громадян, територіальних громад та всієї України.

Ми продовжимо серію публікацій щодо короткого огляду та аналізу груп законопроектів, які стосуються нормативно-правового регулювання: місцевих референдумів; органів самоорганізації населення (ОСН); функціонування та діяльності об”єднань громадян.

Володимир Артеменко,
депутат Київради 1990 -1998 років,
експерт-аналітик. 15. 11. 2009 року.