Аналіз законопроекту № 11171 від 04.09.2012

Історія:
Проблема реформування місцевого самоврядування в Україні дебатується уже багато років, але реальних кроків з системного реформування не відбувається в силу низки суб’єктивних причин: відсутністю політичної волі до реформування та побоюванням політичного режиму, що знаходиться при владі, через реформування втратити підтримку виборців, а також не бажанням політичних партій вникати у проблеми місцевого самоврядування та їх вирішувати.
 
Періодично з’являються ідеї щодо проведення певних «пілотних експериментів» з проведення реформування в окремих територіях. Найбільш відомими з них є:
– Ірпінський експеримент (Закон «Про державно-правовий експеримент розвитку  місцевого самоврядування в місті Ірпені,  селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське  Київської області» 5 квітня 2001 року  N 2352-III);
– Медичний експеримент ( Закон « Про порядок проведення реформування системи охорони здоров’я у Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій областях та місті Києві» 7 липня 2011 року  N 3612-VI );
Термін дії Ірпінського експерименту завершився , позитивних результатів досягнуто не було. Медичний експеримент продовжується, але є побоювання, що і тут є ризики щодо його успішності.
Головними вадами таких експериментів є те, що в межах локальної території передбачається зміна певних правових норм для певної категорії суб’єктів, при цьому інші суб’єкти, що знаходяться за межами території дії експерименту  та взаємодіють із суб’єктами експерименту, діють у іншому правовому полі. За таких умов дуже складно «вмонтувати» територію експерименту у чинну правову систему України і оцінити результативність експерименту коректно не просто, оскільки важко визначити, що спричиняє проблеми експерименту – не вірно обраний шлях, чи не врегульованість правовідносин суб’єктів експерименту з іншими, поза територією експерименту.
Проблема, на розв’язання якої орієнтований законопроект № 11171 від 04.09.2012 :
Сьогодні ситуація у Калуському районі Івано-Франківської області з одного боку є досить типовою для районів без районного центру (районний центр є містом обласного значення і не входить у склад району) – коли економічний потенціал району є у багато разів слабший від потенціалу міста обласного значення-центру району, соціальна інфраструктура району є слабкою, демографічна ситуація характеризується високим демографічним навантаженням на працюючого, роздвоєнням системи охорони здоров’я, соціального захисту, освіти на районну та міську, що веде до неефективного використання бюджетних ресурсів та значних диспропорцій у якості послуг, що надаються у місті та районі. З іншого боку, у Калуському районі, на відміну від більшості подібних районів по Україні,

завдяки активній позиції міського голови, міськради Калуша уже впроваджуються певні кроки для створення єдиного соціального, економічного простору в межах міста та району.
Малюнок 1. Обсяг податкових надходжень до місцевих бюджетів у розрахунку на одиницю населення в 2011 році у Івано-Франківській області.
Як видно із малюнку 1 надходження місцевого бюджету у місті Калуші з розрахунку на одного мешканця перевищують подібний показник району понад 6 разів.
Не зважаючи на те, що за кількістю населення місто і район є досить близькими: – місто: 67,5 тис.,  район: 60,5 тис., економічна активність різниться у багато разів: обсяг  реалізованої  промислової  продукції за січень-листопад 2011 року:- місто: 5234424,8 тис. грн. ,  район: 81646,8 тис. грн., кількість  суб’єктів  ЄДРПОУ  на  1  січня  2012  року – місто: 1253, – район: 476.
У пояснювальній записці до законопроекту стверджується, що об’єднання ресурсів територіальних громад у межах району та міста уже дало перші позитивні результати: «Першим реальним кроком та доказом того, чого можна досягти об’єднавшись, є спільно проведена громадами реформа медичного обслуговування. Сьогодні місто і район мають єдину мережу медичних установ. Як наслідок – населення отримало не деклароване, а реальне безкоштовне медичне обслуговування. Так, якщо по області витрати на 1 ліжко-день склали на медикаменти 12,62 грн., на харчування – 4,83 грн., то в об’єднаній медицині Калущини ці показники становлять відповідно 48,09 грн. та 9,29 грн.»
Отже автори законопроекту вважають, що здійснення реформи територіального устрою Калуського району та системи органів місцевого самоврядування, що діють у районі, відповідно до запропонованої законопроектом моделі зможуть суттєво покращити ситуацію у районі.
Мета і способи її досягнення відповідно до законопроекту:
«Метою   реалізації пілотного проекту адміністративно-територіальної реформи на території Калуського району та міста Калуша Івано-Франківської області  є впровадження та відпрацювання нових організаційно-правових та фінансово-економічних механізмів, спрямованих на становлення і розвиток нових стандартів управління територіями, формування місцевого самоврядування базового рівня, спроможного створити та підтримувати сприятливе життєве середовище, необхідне для нормального життя людини, захисту її прав, надання жителям територіальних громад якісних і доступних публічних послуг».(З пояснювальної записки до законопроекту)
Головною ідеєю нового підходу до вирішення проблеми розвитку усієї території Калуського району є включення і міста і району у одну адміністративну одиницю, яка має отримати відповідно до законопроекту статус міста обласного значення.(стаття 6 проекту)
Далі ще декілька статей проекту стосуються визначення системи органів місцевого самоврядування та посадових осіб, що діють у новій територіальній громаді(стаття 7), а також особливості утворення та діяльності виконавчого органу об’єднаної ради( статті 10-12).
Далі законопроектом зроблено спробу визначити виключні компетенції ради громади(ст..16), щось визначити у царині місцевих виборів (ст..8), щось у царині органів самоорганізації населення (ст.. 19-21).
Загалом наявність значної кількості загальних статей, які фактично лише намічають певну лінію правового регулювання, але не містять достатніх для застосування юридичних конструкцій, зводить нанівець досягнення мети експерименту, визначеної у пояснювальній записці та статті 2 законопроекту.
Проміжний висновок:
Заслуговує на увагу сам факт появи ініціативи з проведення реформування системи органів місцевого самоврядування на новій територіальній основі у рамках усієї території Калуського району. Проте, на жаль можна стверджувати, що предмет правового регулювання цього закону є надто розмитим і таким, що не містить необхідних правових норм, достатніх для досягнення мети експерименту та взагалі для діяльності новоутворених органів місцевого самоврядування.
Додатковими проблеми цього законопроекту є повна відсутність норм, що стосуються взаємодії органів місцевого самоврядування нової територіальної громади з органами і посадовими особами районного та обласного рівня, як в системі органів місцевого самоврядування так і в системі органів виконавчої влади. Тим паче, що із законопроекту не витікає ліквідація Калуської районної ради та Калуської районної державної адміністрації. Із законопроекту також незрозуміло, у якій частині щодо органів та посадових осіб нової територіальної громади діють інші закони, наприклад: «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про органи самоорганізації населення», «Про місцеві державні адміністрації», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Земельний кодекс», «Податковий кодекс», «Водний кодекс», «Про надра» і низка інших.
Законопроект не регулює питання перехідних положень від моменту прийняття закону до обрання нового складу ради нової територіальної громади, порядку ліквідації сільських, селищних рад, об’єднання місцевих бюджетів, дії місцевих податків та зборів та багато іншого. Так само проектом передбачається, що закон діє до 31 грудня 2015 року. Що ж тоді відбувається з 01 січня 2016 року? Що діється з органами місцевого самоврядування об’єднаної громади, хто має виконувати повноваження цих органів в межах території сільрад, які припинили свою діяльність після ухвалення цього закону?
Отже, у пропонованому вигляді ухвалення законопроекту не призведе до покращення ситуації в межах району, а породить додаткові проблеми, вирішення яких законним способом буде не можливим.
Законопроект потребує нового осмислення та підготовки нової редакції на новій концептуальній основі.
Загальна концепція нового законопроекту щодо експерименту в межах Калуського району:
1) Законопроект має містити правове регулювання достатнє, для створення нової системи органів та посадових осіб у межах території Калуського району та визначення їх взаємовідносин з іншими органами та посадовими особами, що діють в системі органів виконавчої влади на території району.
2) Законопроект має бути сформульованим таким чином, аби врегулювати питання створення нових органів, ліквідацію(перетворення) інших, порядок перерозподілу повноважень між ними у просторі та часі.
3) Ухвалення законопроекту не повинне привести до появи нових обтяжень для відкриття бізнесі, подання звітів, отримання довідок і т.п.
4) Відтак законопроект має містити особливості правового регулювання органів та посадових осіб, що створюються(обираються, призначаються) відповідно до нового закону, решта правового регулювання здійснюється відповідно до всього масиву українського законодавства, про що має бути внесено зміни у ці закони.
Для розуміння можливого змісту правового регулювання слід зауважити, що сьогодні в межах території району та міста діє низка органів публічної влади загальної юрисдикції та територіальних органів міністерств та відомств:
районна державна адміністрація; районна рада; районне управління МВС; районна прокуратура; міськрайонний суд; міжрайонне управління СБУ; районна ОДПІ; міжрайонний військомат; районна СЕС; та низка інших, частина управлінь та відділів ОДА тотожна управлінням та відділам виконкому Калуської міськради. Тому закон має дуже чітко розвести повноваження цих органів, аби не було дублювання , розпорошення ресурсів та зон конкуренції компетенцій органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Окремі питання тут пов’язані із розробкою планувальної документації та користування землею, водними та лісовими ресурсами.
Оскільки українське законодавство у названих сферах побудоване таким чином, що питання юрисдикції органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади напряму пов’язане з територіями в межах населених пунктів та поза межами населених пунктів, у випадку створення єдиної територіальної громади у межах району, автоматично не вирішиться питання юрисдикції міської ради на всі території, що знаходяться за межами населених пунктів, а введення у межі міста Калуша території всього району є не можливим.
Отож готуючи нову редакцію закону про експеримент у Калуському районі, варто визначити головними такі положення:
1)    Калуський район ліквідовується, натомість вся його територія належить до юрисдикції Калуської міської ради;
2)    Калуська районна рада та Калуська районна державна адміністрація ліквідовуються, а повноваження, належні цим органам перерозподіляються між органами місцевого самоврядування Калуської територіальної громади та територіальними органами центральних органів виконавчої влади;
3)    Територіальні органи ЦОВВ, повноваження яких не передаються органам місцевого самоврядування, набувають статусу міськрайонних і координація їх діяльністю передається Івано-Франківській обласній державній адміністрації;
4)    Контроль за дотриманням Конституції та законів України органами місцевого самоврядування Калуської територіальної громади забезпечує обласна державна адміністрація;
5)    Розпорядження землями в межах території нової адміністративно-територіальної одиниці здійснює Калуська міська рада за особливими процедурами, які враховують погодження інтересів громади, держави та сільських поселень, навколо яких розміщено ці землі( тут потрібно гармонізувати земельне, водне, лісове законодавство);
6)    Детально у законі мають бути виписані норми щодо встановлення та стягнення місцевих податків у межах нової громади, складання та використання бюджету, а також форми чи способи здійснення виконавчим органом міської ради своєї діяльності у сільських поселеннях.
Замість підсумку:
Оперативний аналіз законопроекту № 11171 від 04.09.2012 «Про експеримент з проведення адміністративно-територіального реформування на території Калуського району та міста Калуша Івано-Франківської області» показує, що питання реформи місцевого самоврядування та визначення територіальної основи його органів, органів виконавчої влади є вкрай нагальним. Створення спеціальних законів для проведення «пілотних» експериментів у сфері такої реформи в принципі можливо, хоча є досить складним процесом, оскільки «експеримент» передбачає стик «експериментального» та звичайного законодавства на одній території.
Проте, у випадку гальмування робіт з підготовки та проведення такої системної реформи, будуть продовжуватись з’являтись нові проекти «пілотних експериментів», які потребуватимуть відповідного реагування.
У випадку прийняття рішення про продовження роботи над пропозицією щодо реалізації «пілотного експерименту» в Калуському районі Івано-Франківської області, слід створити експертну робочу групу для такої роботи із залученням фахівців з окремих ЦОВВ та надати такій роботі максимальної прозорості та публічності.
Інститут громадянського суспільства готовий до такої роботи та готовий залучити до цього незалежних експертів.
По суті запропонований законопроект за ідеєю лягає у схему моделювання адміністративно-територіального устрою Івано-Франківської області, яка на карті виглядає таким чином.

Анатолій Ткачук
22.10.12