ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ОКРЕМИХ ІНСТИТУТІВ ЗЕМЕЛЬНОГО ТА МІСТОБУДІВНОГО ЗАКОНОДАВСТВА ТА МОЖЛИВІ ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ

21 квітня 2015 року Інститутом громадянського суспільства за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» було проведено круглий стіл, присвячений обговоренню питань щодо розпорядження державними землями в контексті децентралізації влади в Україні та законодавчих ініціатив з передачі органам місцевого самоврядування повноваження розпоряджатися державними землями.

У роботі круглого столу взяли участь незалежні експерти, представники асоціацій місцевого самоврядування, співробітники державного органу з земельних ресурсів, архітектори, працівники апарату Верховної Ради України та Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.

Гарячі дискусії, що відбулись під час публічного заходу продемонстрували усю багатогранність та складність питання розпорядження землями, а також сприяли виявленню цілої низки проблем, що досі залишаються поза кадром публічних дискусій.

1. Якою є структура власності та категорії земель в Україні?

Сьогодні Україна досі знаходиться на шляху трансформації структури власності на землю від періоду тотального домінування державної власності до формування повноцінної приватної власності на більшість земельних ділянок. Внаслідок земельної реформи 90-х років відбулось розпаювання сільськогосподарських земель і значна їх частина вже знаходиться у власності фізичних осіб. Частина земель, що знаходиться в межах поселень (населених пунктів) і які не є приватними чи державними, віднесені до категорії комунальної власності.

За своїм призначенням землі поділяються на землі сільського господарства, забудови, промисловості тощо. Зміна цільового призначення земель здійснюється через декілька ступеневих процедур. Найпростіше здійснюється зміна цільового призначення земель в межах поселень – рішенням місцевої ради.

2. Причина появи ініціатив щодо передачі права власності чи розпорядження державними землями органам місцевого самоврядування

Формальними підставами ініціативи передачі державних земель у комунальну власність чи у розпорядження органам місцевого самоврядування є проведення децентралізації влади та передача значної кількості повноважень, а відтак ресурсів органам місцевого самоврядування.

До цього додається дійсно низка проблем, які сьогодні є у всіх на вустах і які пов’язані з поширеним явищем корупції у земельних відносинах під час виділення посадовцями відповідних органів земельних ділянок фізичним чи юридичним особам із земельного фонду державної чи комунальної форми власності.

Належність до повноважень місцевих державних адміністрацій, виділення із державних земель земельних ділянок для окремого сільського господарства (до 2 га), а також для садівництва за межами поселень часто призводило до того, що навколо багатьох поселень, зокрема біля великих чи середніх міст, було роздано досить багато земель, які взяли ці поселення фактично в лещата і органи місцевого самоврядування не мали змоги виділяти землі мешканцям своїх поселень чи потенційним інвесторам.

Існує також факт більш активного розподілу комунальних земель. Починаючи з 2004 року, територія поселень зросла на понад 380 тис. га при загальному скороченні населення в Україні на 5 млн. осіб.

Великою проблемою для України стало відчуження прибережних земель біля берегової лінії Чорного та Азовського морів, навколо найбільших озер та рік. Це не тільки закриває доступ українському населенню до об‘єктів загальнонародного надбання, але й позбавляє Україну від потенційних значних надходжень від відпочинкового туризму. В багатьох європейських країнах існує спеціальне законодавство «про прибережні території», яке встановлює особливий порядок використання таких земель. Передача повноваження щодо розпорядження такими, особливо цінними землями органам місцевого самоврядування без встановлення особливих процедур та обмежень виглядає також не виправданим.

3. Причини нестачі земель для промислових та соціальних потреб сучасних поселень

Основною причиною є відсутність містобудівної документації на місцевому рівні та недосконалість відповідних норм чинного законодавства. Схеми планування території, детальні плани забудови мали би не тільки давати обґрунтування використання земель в перспективі, але й здійснювати резервування земель для сьогоднішніх та прогнозованих містобудівних потреб. Протиріччя між нормами Цивільного та Земельного кодексів, відсутність однозначно прописаних процедур передачі земель у власність чи користування продовжують сприяти зловживанням. І як наслідок, не зважаючи на дуже суттєве збільшення площі поселень, у межах переважної більшості поселень сьогодні не передбачано земельних ділянок для вирішення соціальних потреб: шкіл, садків, стадіонів, зон рекреації тощо, а також для розміщення виробництва.

Резервування земель має дві сторони медалі. З одного боку це сприяє вирішенню проблем, пов’язаних із будівництвом суспільної інфраструктури, а з іншого – знижує її нормативну оцінку, що зменшує доходи бюджету.

Поруч з цим, вагомим чинником, що сприяв розбазарюванню земельних ресурсів є безоплатна приватизація земель. Доки в Земельному кодексі та похідних нормативно-правових актах передбачається таке право та механізми його реалізації, передача земель триватиме й надалі. Як кажуть експерти-земельщики, якщо хтось вважає, що земля передається у власність безкоштовно, то він помиляється, оскільки земля завжди має свою вартість, то її все одно сплачують, але не у тому місці і не тим суб’єктам. Варто також пам’ятати, що земля – це обмежений ресурс, який не відновлюється. Якщо розділити всю землю, яка залишається «вільною», на усіх потенційних отримувачів, які ще не скористалися своїм конституційним правом, то землі не вистачить.

Відсутність у переважної більшої сільських та селищних рад актуальної містобудівної документації і надалі сприятиме нераціональному використанню земельних ресурсів.

4. Основні ідеї стосовно децентралізації регулювання земельних відносин

На сьогоднішній день розроблено більше десятка законопроектів, спрямованих на вирішення питання децентралізації у сфері земельних відносин. Умовно їх можна поділити на дві групи. Перша: домінуюча ідея полягає у тому, що розпорядження землями має належати виключно місцевому самоврядуванню. Ця група об’єднує дві підгрупи законопроектів, одна (законопроект №1159 від 02.12.2014 р.) – усі державні землі мають бути передані у комунальну власність, інша (законопроекти № 1252 від 04.12.2014 р., №1277 від 08.12.2014 р., №1277-1 від 10.12.2014 р., №2267 від 02.03.2015 р., №2322 від 05.03.2015 р., №2433 від 19.03.2015 р.) – державні землі мають перейти лише у розпорядження. Правові наслідки тотожні – роздача державних земель різного цільового призначення переходить до місцевого самоврядування.

Друга група законопроектів (№2279 від 03.03.2015 р., №2279-1 від 19.03.2015 р.) спрямована на певне обмеження/зміну корупційної складової через удосконалення проведення земельних торгів.

Останнім часом в експертних колах все більше схиляють до думки, що найоптимальнішим був би варіант, за якого землі передавалися б у розпорядження органам місцевого самоврядування за умови завершення процедури добровільного об’єднання та розроблення містобудівної документації на всю територію громади.

Для посилення ролі місцевої демократії у вирішенні нагальних питань життєдіяльності територіальних громад вкрай необхідним є розроблення законопроекту, який посилює роль мешканців громад у розроблені містобудівної документації, а також передбачає відновлення такого виду документації як схема планування території ради.

Принцип ресурсного забезпечення місцевого самоврядування базується на тому, що ресурси мають відповідати функціям(повноваженням) місцевого самоврядування(стаття 9, частина 2 Європейської хартії місцевого самоврядування), тому передача у власність чи розпорядження землями сільськогосподарського призначення , лісового чи водного фонду навряд чи прямо корелюється із таким принципом.

Головним завданням місцевого самоврядування є не операції з землею, як товаром, а планування її використання та збереження.

5. Відповідальність за порушення містобудівного законодавства

Чинна система правового захисту містобудівної сфери діяльності є незбалансованою і розпорошена у різних видах нормативно-правових актів (Кодекс України про адміністративні правопорушення, Закони України «Про регулювання містобудівної діяльності» (№ 3038-VI від 17.02.2011 р.), «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» (№ 208/94-ВР від 14.10.1994 р., Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затверджений Постановою КМУ від 06.04.1995 р. № 244).

В Україні відсутня відповідальність членів колегіального органу за прийняття рішень поза межами компетенції цього органу. Скасування в подальшому цих рішень не відновлює ситуації до такого рішення, якщо цим рішенням уже скористались «добросовісні набувачі».

Існуюча система правового захисту містобудівної сфери діяльності потребує удосконалення в частині:

– розмежування видів відповідальності залежно від розміру заподіяної шкоди;

– розширення суб’єктного складу правопорушників;

– розширення кола уповноважених органів на відкриття провадження у справі;

– розширення кола уповноважених органів на розгляд справ за порушення містобудівного законодавства;

– збільшення розмірів адміністративних штрафів;

– запровадження кримінальної відповідальності за порушення містобудівного законодавства, що завдало значної шкоди;

– запровадження мораторію на легалізацію самочинного будівництва без права на будь-які винятки;

– запровадження індивідуальної відповідальності депутатів за голосування рішень за межами компетенції;

– розроблення та ухвалення Містобудівного кодексу, який уніфіковуватиме великий масив не завжди узгоджених між собою нормативно-правових актів з різною юридичною силою;

Здійснення перелічених вище заходів сприятиме посиленню ролі територіальних громад як на процес зміни власника та використання земель державної власності, так і мінімізуватиме корупцію у сфері земельних відносин та містобудування.

Висновок:

Ухвалення будь-якого із законопроектів, перерахованих у параграфі 4 цієї записки, не вирішує проблеми раціонального використання земель, їх збереження та мінімізації корупції у земельній сфері.

Необхідно створити між секторальну робочу групу із спеціалістів у сфері місцевого самоврядування, земельних відносин, архітектури, лісового, водного господарства, юристів, які працюють у сфері земельного права, міжнародних експертів, які працюють в Україні аби виробити спільний документ, ухвалення якого сприятиме вирішенню заявлених проблем.

Також виглядає доцільним проаналізувати нинішнє законодавство, що регулює питання використання прибережних земель для його удосконалення в контексті захисту таких земель та їх використання в інтересах усього українського суспільства.

Інститут громадянського суспільства