Рекомендації щодо соціальних пільг

Рекомендації щодо соціальних пільг за результатами засідання Міжвідомчої робочої групи з питань розвитку місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин

Даний документ підготовлено Директоратом з питань демократичних інститутів Генерального директорату  з питань демократії та політичних справ, у співробітництві з професором Жераром Марку (Gérard Marcou), Університет Париж І Сорбона-Пантеон, Директором GRALE (Дослідницька група з адміністрування на місцевому рівні в Європі), Франція.

Ці рекомендації були підготовлені за результатами обговорення в рамках засідання Міжвідомчої робочої групи з питань розвитку місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин, що відбулося 8 липня у Києві. Експерти Ради Європи співпрацюють з цією групою та з Міністерством фінансів України у рамках впровадження Програми Ради Європи (РЄ) «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні» (2010-2013), що фінансується Шведським агентством міжнародного розвитку та співробітництва  (Sida).
Цей документ фокусується на питаннях так званих «соціальних пільг», тобто різновиді соціальних привілеїв, що фінансуються з публічних бюджетів різним категоріям громадян. Бюджетна вартість «соціальних пільг» викликає основне занепокоєння, оскільки більшість пільг взагалі є невиправданою та має бути усунена або можливо замінена фіскальною допомогою.
Поняття «соціальні пільги» дуже широке, що ускладнює обговорення щодо оцінки пільг. Отже надзвичайно важливим є необхідність розрізняти певні категорії «пільг»:

• 1) Деякі з них пов’язані з професією або функцією: такі пільги невиправдані соціальною метою, вони швидше є додатком до заробітної плати як премія або винагорода. Цей вид привілеїв може бути замінений бонусами або преміями, за винятком, якщо вигода у натуральному вигляді не приносить більше задоволення вигодоотримувачу і не є менш затратною для суспільства, ніж грошова винагорода.
• 2) Інші виплати суворо пов’язані з функціональною діяльністю: наприклад, ряд функцій вимагають, щоб працівник проживав на місці здійснення своєї діяльності. У цьому випадку публічна адміністрація забезпечує працівника безкоштовним або субсидованим житлом. У таких випадках слід оцінити, чи дійсно певні обов’язки вимагають зазначених привілеїв; якщо це не так, таку компенсацію витрат слід проводити суто у вигляді надбавки до заробітної плати.
• 3) Багато виплат є компенсацією за перебування у складних умовах заради держави: наприклад, пенсії ветеранам війни, залежно від часу їх служби і фізичних ушкоджень; пенсії жертвам Чорнобильської катастрофи. Завданням є здійснення оцінки, на скільки довго і кому (дітям, вдовам?) слід здійснювати такі виплати.
• 4) Більшість виплат має соціальне спрямування: вони націлені на зменшення фінансового навантаження, що стосується основних потреб, на людей з нижчими доходами. Такі пільги включають зменшені тарифи на воду або газ, виплати як компенсації частини вартості таких послуг або квартплати, зменшена вартість за проїзд у громадському транспорті або нижчі процентні позики на житло.

Можливо додати й інші категорії. Абсолютно необхідно мати чітке розуміння різних категорій «соціальних пільг» за їх походженням і метою, щоб уможливити складання вичерпного переліку та отримання оцінки витрат на пільги, а також здійснення аналізу їх економічного впливу. Фактично багато «соціальних пільг» не містять обчислень щодо будь-яких прихованих або непрямих витрат або вартостей. При здійсненні оцінки такі не вирахувані витрати мають бути взяті до уваги; розгляд лише безпосередньої вартості «пільг» не має ніякого сенсу.
Окрім цього деякі «соціальні пільги» простягнуться поза межі своїх прямих отримувачів. Типовий випадок – громадський транспорт. Не існує жодної країни в Європі, де міський громадський транспорт фінансується лише за рахунок плати за проїзд, здійсненої користувачами. В усіх країнах велика частина витрат забезпечується державними субсидіями або внесками з боку третіх сторін – роботодавців. Причини очевидні і виходять з того, що громадський транспорт має багато зовнішніх чинників:

• – Хороший громадський транспорт вигідний не лише користувачам, але і роботодавцям: завдяки швидкісному міському транспорту і розгалуженим транспортним мережам ринок праці також розширюється; зосередженість людських ресурсів в одному місці збільшує пропозиції роботи, а також створює підприємствам можливість знайти необхідних людей; окрім цього існує також перевага і для підприємств, оскільки їх персонал вчасно прибуває на свої робочі місця.
• – Колективні переваги громадського транспорту все більш широко сприймаються як альтернатива персональним автомобілям і як шлях до скорочення викидів СО². Тому субсидіювання міського громадського транспорту для утримання вартості проїзду відносно низькою є економічно обґрунтованим у вигляді екологічних переваг.
• – У всіх країнах соціальними (зниженими) цінами користуються пенсіонери, школярі, студенти, безробітні тощо.

Нереалістично очікувати, що зниження цін буде усунуто, або що вони будуть замінені грошовою допомогою. Усунення низької плати за проїзд призведе до значного зниження кількості людей, які користуються громадським транспортом, і змусить владу скоротити ряд ліній. Грошова допомога замість субсидованої плати за проїзд буде незначною для її отримувачів, оскільки усі вони не використовують транспортні засоби з однаковою інтенсивністю. Щоб оцінити економічний вплив та наслідки монетизації «соціальних пільг», слід розглянути виконання  федерального закону 2004 року про монетизацію соціальних пільг в Росії. Оскільки федеральному урядові через масові протести довелося виділити значно більше фінансової допомоги для покриття достатньої кількості компенсацій, це призвело до суттєвого навантаження на федеральний бюджет.
Тому проблему доведеться розв’язувати за допомогою точних і чітко націлених коригувань, усунення деяких специфічних невиправданих виплат, зміни умов для здійснення виплат, або зменшення їх розміру.
Що стосується міського громадського транспорту, усі країни мають свою власну систему утримання низької вартості проїзду і компенсації зменшеної вартості для різних категорій населення. У цьому зв’язку Франція має оригінальний досвід: роботодавці роблять внески у фінансування міського громадського транспорту двома способами. Спершу вони відшкодовують кожному працівникові частину вартості їх щомісячної проїзної картки. По-друге, усі підприємства, які мають більше ніж 9 працівників, повинні виплатити органу влади, відповідальному за міський транспорт (міському або міжмуніципальному органу з понад 10,000 мешканців), внесок на основі платіжної відомості на покриття витрат для удосконалення громадського транспорту. Розмір внеску визначається муніципальною радою або радою влади в межах, установлених законом (0.55% платіжної відомості на територіях, де проживає менше 100,000 мешканців, 1% – з понад 100,000 мешканців; 1,75% – на територіях, де прийняте рішення про будівництво й експлуатацію залізної дороги або магістральної транспортної системи). Отримані ресурси можуть бути використані суто як поточні або капітальні витрати на громадський транспорт. Найвищі ставки внесків в регіоні Іль-де-Франс: 2.6% – в Парижі і у департаменті О-де-Сен (Hauts-de-seine) (з діловим центром La Défense); 1.4 або 1.7% в інших периферійних департаментах.
Такий внесок (versement transport) нині є головним ресурсом для усього міського громадського транспорту і це належним чином сприймається підприємствами тому, що вони цілком розуміють переваги добре функціонуючих транспортних систем.
Програма Ради Європи готова надавати подальші експертні висновки, а також проводити обговорення щодо цього та інших питань, які стосуються місцевих бюджетів.

Генеральний Секретаріат

ДИРЕКТОРАТ З ПИТАНЬ ДЕМОКРАТИЧНИХ ІНСТИТУЦІЙ

Генеральний Директорат з питань Демократії та Політичних Справ

ДИРЕКТОРАТ З ПИТАНЬ ДЕМОКРАТИЧНИХ ІНСТИТУЦІЙ

Страсбург, 20 липня 2011 р.

DPA/PAD 6/2011