Агенції регіонального розвитку: можливості для розвитку чи зайва структура?

Давно планував поділитися думками щодо обласних агенцій регіонального розвитку, їх ролі та можливостей у регіональному розвитку, але все якось не доходили руки, оскільки були ніби більш нагальні питання для уваги. Але останнім тригером для того, аби сісти за написання цього матеріалу став один ФБ-допис у минулому досить успішної голови агенції регіонального розвитку в одній з центральноукраїнських областей і коментарі під ним.

Наведу деякі коментарі, які заслуговують на увагу, осмислення і відповідне реагування:

«АРР? Заполітизовані слабозубі інституції тимчасових людей? Ті хто їх лобіював, саме створення мали б визнати свій промах…» «Тепер донори закачують в них кошти. Прибравши конкуренцію, було створено передумови до цього стану. Політична залежність і відсікання конкурентів доступом до влади – це ті граблі…»

Замість вступу

Інституції. В Україні система публічної влади побудована за досить логічною європейською моделлю. В нас передбачено розподіл державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. У нас є система місцевого самоврядування, яка після реформи відповідає кращим європейським практикам. У нас є періодичні демократичні вибори. Є купа антикорупційних органів. Але… Виявляється ми не задоволені. Не задоволені яких голів та депутатів обрали, яких керівників призначили ті, кого ми обрали. Ми щоразу намагаємось щось «перезавантажувати», але після кожного такого «перезавантаження» отримуємо не кращі результати. Чому ж у наших сусідів ці демократичні системи управління діють досить добре і це ми визнаємо, коли їдемо країнами ЄС, а у нас це все не працює так, як потрібно?

Напевне тут є декілька причин. І одна з них це «форма» і «зміст». Форму ми створюємо за європейським лекалом, а зміст намагаємось наповнити звичним «рішаловом». Створюємо формально незалежний орган, а потім намагаємось заповнити його «своїми» людьми, які б слухали тих, хто їх туди призначив. Ми хочемо швидкої віддачі там, де це в принципі швидко не можливо.

Такі подвійні стандарти є нормою. Яскравим тут є приклад у місцевому самоврядуванні. Голови громад дуже незадоволені тим, чому голови МДА призначаються, а не обираються. Але категорично проти аби старости обирались жителями, а не призначались головами громад. Ну а конкурси на призначення «незалежних» регуляторів та антикорупційних органів у нас це взагалі пісня. Всі обговорення якраз стосуються не кваліфікації чи доброчесності кандидатів, а «чиї» вони.

Саме тому, якщо ви поглянете європейські директиви, європейські підходи до розвитку, то всюди побачите увагу до інституцій та їх стабільності. Але навіть там є різні приклади. Десь щось працює краще, десь гірше. Десь польська гміна динамічно розвивається, а десь її змушені через банкрутство приєднувати до іншої.

Як і чому появились агенції регіонального розвитку в українському законодавстві?

Необхідність переосмислення державної регіональної політики з’явилася досить давно і особливо гостро постала перед виборами Президента України в 1999 році. З одного боку, потрібно було якось залучитись підтримкою регіональних еліт, а з іншого, щось робити із зростанням асиметрії розвитку між регіонами і появою регіональних центрів впливу, які концентрували під себе регіональну економіку, а відтак політичний вплив і ставали загрозою для національного рівня. Тоді якраз відбулись перші науково-практичні  та експерті зібрання, які почали обговорювати ці питання. Далі була відповідна робоча група і Указ Про Концепцію державної регіональної політики від  25 травня 2001 року 341/2001.

Саме у цьому Указі уперше було зафіксовано підходи до інституційного забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики і було визнано необхідним: «визначення  центрального  органу  виконавчої влади з питань регіональної політики і підтримки місцевого самоврядування» та «формування мережі агентств регіонального розвитку». І от тут варто зауважити, що практична реалізація цих прямих завдань Концепції сталася значно пізніше. Так Міністерство регіонального розвитку було створено лише в 2007 році, а можливість заснування агенцій регіонального розвитку виникла аж у 2015 році!Дивно, чи не так? Чому урядовці так боялись створення нового міністерства і ще більш агенцій регіонального розвитку?  І чому такі інституції виглядали потрібними для розвитку територій?По-перше: відсутність центрального органу виконавчої влади, відповідального за збалансований розвиток всіх регіонів та територій, дозволяла секторальним міністерствам розподіляти ресурси під розвиток секторів без огляду на те, яким чином це впливає на регіони, збільшує це асиметрії регіонального розвитку чи ні, базовано це на конкурентних перевагах регіону чи визначається на основі дружніх відносин міністра та голови ОДА.По-друге: поява нового міністерства, відповідального за регіональний розвиток, з одного боку, змушуватиме його впливати на розвиток територій через певні правила, а з іншого, позбавить галузеві міністерства частини ресурсів, так само виглядала загроза у зменшенні впливу на МДА адміністрації президента.По суті, лише за президента Віктора Ющенка, міністерство було утворене. Ще складніше ситуація розвивалась навколо утворення агенцій регіонального розвитку (АРР). Проти таких інституцій на першому етапі підготовки законопроекту «Про засади державної регіональної політики» були, як ключові міністерства – Мінекономіки та Мінфін, так і обласні державні адміністрації. Адже вони бачили в існуванні таких досить незалежних інституцій певних конкурентів відповідних департаментів в ОДА. Проте норма про АРР у законопроекті таки появилась, а далі виявилось багато зацікавленості у створенні таких агенцій, але з українськими особливостями – європейська форма та український (радше совковий) зміст. Здаватись, але не бути. Це зараз стало новим трендом українського політикуму.

Які причини спонукали до законодавчого запровадження можливостей створення АРР? 

1.    Планування

Планування регіонального розвитку досить складна та інтелектуальна робота, яка передбачає залучення до цього процесу різних категорій суб’єктів – від посадових осіб органів влади до науковців, підприємців та представників різних груп суспільства.В принципі таку роботу може виконувати і структурний підрозділ ОДА за умови, що у нього є для цього необхідні кадри, час, і необхідний кредит довіри з боку цих різних суб’єктів ну і головне – свіжі, креативні ідеї, можливість залучення сторонніх експертів, які є реально сильними і для залучення яких потрібні ресурси, не пов’язані бюджетними закупівлями.Проте виявляється, що можливості ОДА тут є досить обмеженими і практика підготовки проектів стратегій це підтверджує. Тому АРР, як ключовий суб’єкт у стратегічному плануванні регіонального розвитку виглядає достатньо обґрунтовано.

2.    Діалог та взаємопогодження інтересів

В Україні, як і в більшості великих європейських держав, на рівні регіонів існують органи виконавчої влади та органи регіонального/місцевого самоврядування. У нас ситуація тут дещо ще складніша. Обласна рада є сама по собі і сформована за політичними уподобаннями виборців у регіоні, а ОДА – формально державний орган, але який водночас є ніби й виконавчим органом ради формується  на основі політичної орієнтації президента України. Відтак ОДА готує проекти, облрада схвалює, ОДА виконує. Тому досить часто проекти з регіонального розвитку, зокрема, проект стратегії виглядає не функціональним документом, а нашвидкуруч перекрояним для того, аби його затвердити на облраді і потім забути. Розробка такого проекту через зусилля АРР, яка в свою чергу є реально незалежною від ОДА і від облради, може бути варіантом спільного бачення розвитку області.

3.    Моніторинг регіонального розвитку

Планувальний цикл складається з різних елементів: власне розробка стратегії та її затвердження, реалізація, моніторинг та оцінка, внесення змін чи підготовка нової стратегії.Цей підхід стосується і проектів чи програм, які випливають із стратегії. Відтак дуже важливо зрозуміти: кошти на проекти/програмі були освоєні чи інвестовані? Тобто чи досягнуто ефекту від їх реалізації того, який планувався? Що вдалось зробити, а що ні? Тут важливо аби такий моніторинг та оцінка здійснювався іншими органами ніж тими, що відповідальні за реалізації проекту/програми. Таким органом може бути АРР, як своєрідний безсторонній арбітр, що виконує оцінку на основі методики і його безсторонність є запорукою отримання коштів за такий моніторинг.

4.    Консультаційна діяльність

В умовах впровадження в Україні нової системи стратегічного планування, прив`язки стратегій до бюджетування, модернізації законодавства в процесі нашої євроінтеграції, суттєво зростає потреба у консультаціях для органів місцевого самоврядування територіальних громад, їх методична підтримка, проведення тренінгів з найбільш складних проблем. Для цього потрібно шукати інформацію мати контакти з міжнародними програмами і адаптовувати міжнародний досвід до ситуації та потреб регіону. Це також може бути важливою складовою діяльності АРР.

5.    Промоція регіону

Практика інформаційного просування регіонів для залучення зовнішніх інвесторів через ОДА показала її досить слабку ефективність. Відсутність креативності, слабкі іншомовні тексти, не розуміння відомостей, які цікавлять інвесторів, ускладнене спілкування з державними службовцями. Всі ці вади можна здолати через організацію сучасної АРР. Тут є маса чудового досвіду інших країн. Міжнародні мережі АРР тут також допомагають.

Загалом це ключові, але не вичерпні причини, які пояснюють можливості, що відкриваються для регіону завдяки ефективній діяльності АРР. Ключовим питанням тут є те – як досягти ефективності АРР і чому це може не спрацювати.

1)    Чи потрібно в регіоні створювати АРР?

Перед прийняттям рішення про заснування АРР потрібно дати собі відповідь на це головне питання: потрібно чи ні? Справляється із завданнями, перерахованими вище ОДА і вас все влаштовує, – тоді не варто. Так само не варто засновувати АРР, якщо ви думаєте, що саме вона має відразу притягнути в регіон мільярдні інвестиції, ну принаймні за кілька місяців. Так не буває. Якщо ви плануєте використовувати АРР для працевлаштування свої знайомих чи дружин потрібних депутатів – АРР буде валізою без ручки.Якщо ж вам потрібен сучасний інструмент для допомоги у збалансованому і розумному розвитку регіону, то АРР буде потрібною і вона може запрацювати, якщо буде позаполітичною, незаангажованою установою.

2)     Чому АРР засновується, як «неприбуткова установа»?

Розробники, розуміючи давню українську традицію засновувати інституції «під себе», намагались убезпечитись від такої практики, обравши організаційно-правову форму для АРР-юридичної особи, як установу. Адже в установі засновники не беруть участі в управлінні! Вони лише визначають правила, як управляється установа та визначають перший склад керівного органу. До цього передбачається, що має бути мінімум два засновника – ОДА та облрада, які якраз є ключовими суб’єктами регіональної політики і мають бути найбільше зацікавленими у розвитку свого регіону. Відтак ефективною може бути лише така АРР, де засновники розуміють свою роль при заснуванні і не намагаються втручатись в управління АРР далі, допомагають агенції стати на ноги і дійсно виконувати, покладені на неї функції.

3)    Хто має/може працювати в АРР?

Найкраще працює організація у якій є найкращі кадри. Це банальна істина, але її неможливо реалізувати при низьких зарплатах, відсутності мотивації та відсутності визначеності попрацювати хоча б три роки. Проте головним є мотивація і місія тих, кого ви запрошуєте на роботу в АРР.  Не бійтесь активних молодих людей і не майте упередження проти людей досвідчених. Хороша реклама АРР та прозорий конкурс, перспективи розвитку власних компетенцій можуть привабити гарних спеціалістів. Далі їм буде потрібне додаткове навчання, але з цим проблем не буде, оскільки програми міжнародної технічної допомоги із задоволенням візьмуть у роботу перспективні АРР.

4)    Чи має АРР «сидіти на грантах»?

Ні. Якщо ви хочете мати дійсно ефективну агенцію, яка працює на регіон саме ви маєте створити систему оплати праці штатних працівників агенції, а додаткове фінансування з грантових проектів не має бути визначальним. Адже тоді працівники мають більше думати за виконання гранту, а не за системну діяльність для регіону.

5)    Чому краще розвивати АРР ніж відкривати офіси підтримки за кошти МТД?

Коли ми на початку цієї записки говорили про важливість інституцій та їх стійкість це підтверджено історією розвитку успішних держав. Чи є стійкими інституціями офіси реформ від різних донорів? Питання риторичне. Проект завершився, офісу нема і спроможність органу з яким працював офіс є знову низькою. Саме тому має бути пріоритет розвитку стабільних, визначених законом інституцій.

6)    Чи може АРР стати монопольною організацією з регіонального розвитку в регіоні?

Загалом це малоймовірно, адже закон не забороняє існування інших організацій, які можуть опікуватись питаннями регіонального та місцевого розвитку. Це можуть бути агенції, створені органами місцевого самоврядування причому в різному статусі, це можуть бути громадські організації, підприємницькі організації, філії міжнародних консалтингових компаній. В давні часи, ще до закону «Про засади державної регіональної політики» в Криму урядом автономії було створено агенцію розвитку Криму під великий проект з боку Програми розвитку ООН. Уряд Криму вирішив зробити входження інвесторів у Крим через цю агенцію. До чого це привело? До припинення фінансування з боку донорів і краху самої ідеї агенції.

7)    Чи може регіон отримати послуги у сфері регіонального розвитку без утворення АРР?

Може. Для цього слід передбачити кошти у бюджеті та провести закупівлю відповідних послуг за правилами закупівель за публічні кошти. Інше питання, наскільки це буде ефективно в довгостроковій перспективі?

Висновки Напевне висновки тут не потрібні. АРР є можливим інструментом для регіонального розвитку, яким можна скористатись, або ні. Все залежить від позицій регіональної влади та розуміння важливості регіонального розвитку різними регіональними суб’єктами.