Слідкуйте за новинами

Аналіз проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо організації діяльності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади»

Дата: 21.05.2021

О. Сергієнко

Аналіз проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо організації діяльності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади»

Номер, дата реєстрації: 5469 від 05.05.2021

Сесія реєстрації: 5 сесія IX скликання

Редакція законопроекту: Основний

Джерело: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?id=&pf3511=71849

Проект вноситься Кабінетом Міністрів України.

 

Суть законопроекту:

Законопроект, як сказано в пояснювальній записці, «спрямовано на реалізацію пріоритету 4.1 Програми діяльності Кабінету Міністрів України (ефективне врядування) та має на меті вдосконалення організації і порядку функціонування Кабінету Міністрів та центральних органів виконавчої влади, підвищення ефективності їх діяльності, посилення ролі міністерств у процесі формування державної політики».

Також автори акцентують, що законопроект розроблено на виконання Стратегії реформування державного управління (Стратегія – 2021) на період до 2021 року та Плану пріоритетних дій Уряду на 2020 рік. Зазначимо, що Стратегія – 2021 початково була розроблена на 2016 – 2020 рр., але 2018 р. доволі механістично пролонгована на 2021 р., а План дій у 2020 р., як видно, не виконано, оскільки законопроект подано в травні 2021 р.

Законопроектом пропонується закріплення уніфікованої структури апарату міністерства, встановлення Кабінетом Міністрів вимог до змісту та структури положення про міністерство та положення про інший центральний орган виконавчої влади (ЦОВВ) та ціла низка інших новацій направлених на вдосконалення системи державного управління.

Хоча Стратегія – 2021, як зазначено в документі, не поширюється на регіональну політику, визначену в Державній стратегії регіонального розвитку до 2020 р. (ДСРР – 2020), однак окремі положення законопроекту, в разі їх ухвалення, можуть мати суттєві наслідки для ситуації в регіонах України. Тут слід зазначити, що посилання на ДСРР – 2020 дещо застаріло, оскільки майже рік тому була затверджена нова Державна стратегія регіонального розвитку на 2021 – 2027 роки.

До основних положень законопроекту, викладених в пояснювальній записці, запропоновано надати «Уряду повноваження визначати інше (крім міста Києва) місцезнаходження міністерств та інших центральних органів виконавчої влади». Така пропозиція відповідає одному з положень пріоритету 4.1 Програми діяльності КМУ: «запровадження деконцентрації центральних органів виконавчої влади у м. Києві». Звісно, таке формулювання помилкове від самого початку – ці органи сконцентровані в Києві й «деконцентрувати» їх знову «у м. Києві» неможливо.

Зазначимо, що ідея «деконцентрації» була висловлена Президентом Володимиром Зеленським 30.03.2021 і на це він відводив два роки[1]. Відповідно повідомлялося, що Секретаріат КМУ розробив та представив свої пропозиції. В КМУ вбачають такі переваги «деконцентрації» органів влади:

– закінчення концентрування центральних органів влади у місті Києві дасть можливість рівному розвитку регіонів;

– підняття благоустрою в регіонах;

– наближення процесу формування та реалізації політик до людей;

– зменшення навантаження на місто Київ;

– створення нових робочих місць у регіонах, покращення можливості для працевлаштування, підвищення внутрішньої трудової міграції;

– стимулювання економічного розвитку регіонів;

– прискорення процесів реінжинірингу, цифрової трансформації та зменшення ролі чиновників у житті людини[2].

На виконання цієї ініціативи Президента В. Зеленського очевидно й були внесені норми законопроекту, які розглянуто далі. Побіжно зазначимо, що ще одним положенням пріоритету 4.1 Програми діяльності КМУ було «проведення Всеукраїнського перепису населення», однак Уряд замінив його на схематичну обробку кількості дзвінків, взятих у операторів мобільного зв’язку (ніби в країні нема людей, що мають не один телефон чи взагалі не мають), тобто Уряд фактично відмовився від проведення перепису, чим порушив власні обіцянки.

Законодавчі ініціативи щодо «деконцентрації» КМУ запропонував реалізувати через внесення змін до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ». Частину другу статті 1 пропонується доповнити абзацом такого змісту «За рішенням Кабінету Міністрів України може бути визначено інше місце розташування центральних органів державної влади».

Ще одна суто редакційна правка запропонована до статті 4, вся решта пропозицій стосується діяльності КМУ та інших органів центральної виконавчої влади.

 

Суспільні впливи та ризики:

Перш за все слід визначитися з намірами, зафіксованими в програмних документах та співставити їх з положеннями законопроекту.

В Програмі діяльності КМУ записано: «запровадження деконцентрації центральних органів виконавчої влади у м. Києві». В пояснювальній записці анонсовано дещо інше, а саме запропоновано надати «Уряду повноваження визначати інше (крім міста Києва) місцезнаходження міністерств та інших центральних органів виконавчої влади» (виділено – О.С.). відмінність не суттєва, однак показова – невизначеність термінології, яка була закладена ще у ЗУ «Про центральні органи виконавчої влади» 2011 р., стаття 1 якого встановлює: «Систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі – міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади». В цьому формулюванні нема визначення що таке «міністерство» та які саме органи слід відносити до «інших центральних органів виконавчої влади».

Однак формулювання законопроекту кардинально відрізняються від зафіксованого в програмних документах Уряду – пропонується встановити, що «За рішенням Кабінету Міністрів України може бути визначено інше місце розташування центральних органів державної влади».

Хоча Конституція та законодавство України не містять визначення поняття «органу державної влади», вчені та правознавці єдині у думці, що під таким поняттям слід розуміти широке коло суб’єктів: Президент України, Верховна Рада України, КМУ, НБУ та інші[3]. Понад те, вживаються різні терміни щодо органів, які явно є державними, так Президент є «главою держави», НБУ – «особливий центральний орган державного управляння», Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку – «державним колегіальним органом».

Така правова невизначеність, окрім термінологічної плутанини, може мати суто практичні негативні наслідки, зокрема при визначенні відповідальності державних органів через заподіяння шкоди фізичним чи юридичним особам. Однак незважаючи на цю невизначеність зрозуміло, що корпус державних органів набагато ширше за сукупність органів виконавчої влади. Стаття 6 Конституції України чітко розділяє їх:

«Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України».

Окрім того є значна кількість державних органів, які не відносяться до жодної гілки влади.

В запропонованому законопроектом формулюванні КМУ буде вирішувати питання розташування усіх органів державної влади, починаючи з Президента України та закінчуючи державними агенціями та службами. Зрозуміло, що таке домінування КМУ над іншими органами державної влади є апріорі ненормальним та неприпустимим.

Фактично в законопроекті відбулася підміна понять – якщо в Програмі діяльності КМУ планувалося, що Уряд буде визначати місце розташування центральних органів виконавчої влади, то зараз запропоновано розширити його повноваження на державні органи інших гілок влади та тих, що не належать до жодної.

Розглянемо наскільки вагомими є аргументи КМУ в обґрунтуванні необхідності «деконцентрації» органів державного управління.

По-перше, чи створить це можливість для «рівного розвитку регіонів»? (Термін «рівний» тут неоднозначний, розвиток може бути або рівномірний для різних регіонів, або рівний без прискорення, з незмінною швидкістю. Що тут має на увазі КМУ – незрозуміло). Питання в тому, чи вирівняє розміщення міністерств та державних відомств по всій країні нерівномірності у розвитку регіонів? Адже завдання міністерств виробляти державну політику у відповідній галузі, а не займатися локальними проблемами регіонів. Присутність якого-небудь державного органу в обласному центрі жодним чином не вплине на соціальне та економічне становище цілої області.

По-друге, чи підніме така присутність «благоустрій у регіонах»? Питаннями благоустрою займається місцева влада, і подібна діяльність міністерств чи відомств буде втручання держави у справи місцевого самоврядування. Понад те, навряд чи в кошторисах міністерств буде передбачено витрати на благоустрій населених пунктів області – це не функції органів державного управління.

По-третє, чи потрібно наближати «до людей» процес «формування та реалізації політик»? Зрозуміло, що формуванням політик має займатися виключно міністерство, в більшості випадків із залученням експертів, вчених та інших фахівців, але ніяк не широкого кола «активістів», бажаючих «взяти участь», себто трохи потеревенити. Щодо реалізації політик, то вони мають відбуватися по всій країні, а не в окремому регіоні для тамтешніх жителів. Отже, такий аргумент КМУ позбавлений жодного сенсу.

По-четверте, чи приведе переїзд декількох тисяч чиновників ЦОВВ разом із сім’ями до зменшення «навантаження на місто Київ»? Звісно так! Але його ефект для 4-мільйонного міста буде мізерним. До того ж втрата ПДФО для бюджету міста буде саме втратою, а не «зменшенням навантаження». Також велике питання, чи погодяться дружини (подруги, партнери тощо) переїхати з Києва в обласний центр або в який-небудь екологічно неблагополучний Кривий Ріг? Подібні переміщення (евакуації та депортації) ефективно здійснювалися в часи тоталітарного СРСР, але в наш час вони видаються вкрай сумнівними авантюрами, які неодмінно викличуть кадровий голод та поставлять гостре квартирне питання на нових місцях.

П’яте, чекати «створення нових робочих місць у регіонах» це – фантазія, оскільки реально робочі місця створюють нові підприємства та бізнеси, а не мізерні вакансії для обслуговуючого персоналу міністерства.

Шосте, чи стимулюватиме «економічний розвиток», приміром, Полтавської області переїзд до Полтави Міністерства культури? Або Міністерства закордонних справ? Такий «аргумент» КМУ виглядає настільки недолугим, що не вимагає жодних коментарів.

Сьоме, реінжинірінг буквально означає перепроектування (виробництва, бізнесу тощо), чи відбувається це зараз в країні – велике питання, термін нагадує скоріше модне слівце, яке використовують для того, щоб напустити пилу в очі співрозмовнику. Чи дасть переїзд міністерства чи відомства, завдання яких виробляти політику в своїй сфері компетенції, прискорення яких-небудь процесів чи зменшення «ролі чиновників» – питання риторичне.

Нарешті останнє зауваження – в пояснювальній записці вказується, що реалізація цього законопроекту не потребує додаткових витрат з Державного бюджету, це справедливо лише на перший погляд – рішення Уряду про переміщення будь-якого державного органу або ЦОВВ зі столиці потягне такі колосальні витрати, які Україна в стані війни з РФ просто не може собі дозволити.

Таким чином, аргументи Уряду щодо позитивного впливу «деконцентрації» органів державної влади є непереконливими та переважно помилковими. Натомість така «деконцентрація» несе з собою величезні загрози для функціонування державної влади та життя всієї країни.

По-перше, щотижневі поїздки на засідання КМУ у мирний час вимагатимуть значних втрат часу, сил та коштів для міністрів/міністерок та їх супроводжуючих, а у військовий час стануть ще й небезпечними. Сподівання на ефективне проведення засідань через засоби зв’язку сильно перебільшені, практика таких засідань on-line в часи карантину показує їх слабку ефективність, неможливість живої дискусії та швидкого обміну думками. У військовий час урядові лінії та засоби зв’язку будуть в першу чергу піддані атакам противника або взагалі можуть бути знищені.

По-друге, витрати на переїзд міністерств та інших ОЦВВ будуть набагато більшими, ніж просто спорудження приміщення та надання квартир співробітникам, додатково треба буде проводити спецзв’язок, створювати підрозділи державної охорони та мати інші проблеми, які не проглядаються зараз.

Нарешті третє, найбільш загрозливе – «розтягування» столичних функцій, розмивання державного, політичного, інтелектуального центру і без того слабкої країни, з несформованим світоглядом нації, за відсутності політичної єдності квазіеліти та згуртованості суспільства, без сталого та сильного громадянського суспільства, країни слабкої і економічно, і політично є вкрай небезпечно.

 

Висновок. Запропонований законопроект в частині пов’язаній з наданням права КМУ вирішувати питання розміщення державних органів є безпідставним, недоцільним та економічно недоречним, а політично – вкрай небезпечно для всієї країни. До того такий стан речей ставить КМУ в положення васала над іншими органами державної влади, включно з Президентом, Верховною Радою та Верховним Судом України.

 

Цей матеріал підготовлений у рамках проєкту «Європейський Союз для сталості громадянського суспільства в Україні», що впроваджується ІСАР Єднання за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його зміст є виключною відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

[1] https://babel.ua/ru/news/61648-zelenskiy-predlagaet-v-techenie-dvuh-let-perenesti-ministerstva-iz-kieva-v-regiony

[2] https://www.pravda.com.ua/news/2021/03/31/7288476/

[3] http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/21429260.