Аналіз законопроєкту  про внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо вдосконалення правового регулювання інституту старост та його діяльності в умовах воєнного стану (реєстр.№ 9518 від 24.07.2023)

Загальний огляд ситуації

Інститут старост було запроваджено Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» у 2015 році. Запровадження такого інституту ставило за мету забезпечення балансу спроможності новоутворених громад і водночас збереження їх згуртованості і ідентичності, щоб при формуванні великих громад не втратити ключової переваги місцевого самоврядування перед виконавчою владою – її близькість до людей.

При підготовці реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади щодо вимог стосовно формування громад, детально обговорювались питання не тільки мінімальної чисельності населення  громади, а й її максимальних територіальних розмірів. Максимальним розміром для спроможної громади визначали розмір до 400 квадратних кілометрів. Водночас, аби спростити доступ жителів віддалених населених пунктів  до публічних послуг у громаді, ці поселення, які увійшли до складу громади мали мати своїх представників, які б комунікували з органами місцевого самоврядування громади і мали б певні власні владні повноваження

Станом на початок 2009 року було близько 27400 поселень і близько 11500 міських, селищних та сільських рад. Тобто, у понад 15000 поселень влада взагалі не була представлена.

Отже, аби змінити цю ситуацію, було вирішено запровадити посаду старости.

Від початку введення інституту старости передбачалося, що він має бути посередником між органами місцевого самоврядування в адміністративному центрі громади та мешканцями села або селища. Саме староста мав стати першим комунікатором між місцевою владою та жителями громади,  оскільки він  приймає перші виклики і працює з запитами людей. Разом з тим, постало питання, що старост буде надто багато і в різних селах навантаження на старосту буде різним. Адже село на тисячу осіб і на 10 осіб – то зовсім інші навантаження. Вирішити цю проблему виглядало не так і складно. Староста не мав бути посадовою особою місцевого самоврядування. Пропонувалось встановлювати доплату за додаткове навантаження. Тим паче, що в європейських країнах так працює навіть значна частина мерів – вони не на ставці, а лише отримують доплату.

Однак, прийняте у 2015 році законодавство закріпило дещо інші підходи та норми до інституту старости. Було прийнято компромісне рішення про те, що посади старости запроваджуються у сільських та селищних радах, які об’єднались у територіальну громаду. Вибори старости (крім перших) відбуваються одночасно з виборами міського (селищного, сільського) голови, депутатів ради ОТГ. Місцева рада об’єднаної територіальної громади наділяється правом визначати перелік сіл, селищ, в яких обирається староста на строк повноважень місцевої ради. Своїм рішенням місцева рада, виходячи з власних організаційних, фінансових та матеріальних можливостей, визначає кількість старост, які будуть обрані в відповідній території ОТГ, на яких старости будуть реалізовувати свої права та виконувати обов’язки. Частина території ОТГ, на якій староста реалізовує свої права та виконує обов’язки, може складатись як з одного населеного пункту, так і з декількох, мешканці яких і повинні мати право обирати відповідного старосту. Діяльність старости фінансується за рахунок бюджету об’єднаної територіальної громади. Староста стає посадовою особою місцевого самоврядування.

Але і після впровадження інституту старост надалі  продовжується багато дискусії  щодо таких тем:

• Територія громади та утворення старостинських округів.

–  Підстави для обрання старост на цих територіях.  У голів громад виникало занепокоєння, що старости можуть бути їх конкурентами на наступних виборах і будуть використовувати свої повноваження та довіру громади задля нарощування власних передвиборчих ресурсів.

– Якою має бути кваліфікація старости і чи повинен відбуватися відбір на посаду.

– Як обирається староста – шляхом прямих чи непрямих виборів.

У 2020 році концепція суттєво змінилася. Набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства». Цим документом, зокрема, були внесені зміни до Виборчого кодексу та Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Згідно з ним, староста перестав бути виборною посадовою особою місцевого самоврядування, що обирається мешканцями відповідного старостинського округу, на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Тепер його кандидатура затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного або міського голови. І хоча норма про те, що староста представляє інтереси мешканців у виконавчих органах відповідних рад залишилась, представницька і політична природа цього інституту принципово змінилася: із представника громади у виконавчому органі ради, староста перетворився на представника ради у громаді.

Ще одним важливим моментом що впливає на представницьку функцію старости та взагалі його спроможність досконально знати ситуацію у своєму окрузі є фізичний розмір старостинського округу, який визначається радою громади. Кількість поселень, кількість жителів та площа такого округу може відрізнятись в рази. Те ж саме стосується логістичної доступності

Із набуттям чинності Закону №1638-ІХ (законопроект №4535) ради громад втратили право самостійно визначати мінімальну кількість жителів у старостинських округах. Так у п.4 статті 54¹  визначено, що  «Старостинський округ утворюється відповідною сільською, селищною, міською радою у складі одного або декількох населених пунктів (крім адміністративного центру територіальної громади), на території якого (яких) проживає не менше 500 жителів….»

За даними моніторингу[1] Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України станом на 01.10.2023 утворено 7567 старостинських округів з яких 10% в округах з чисельністю населення до 500 жителів, 62% – від 500 до 1500 жителів, 22% – від 1500 до 3000 жителів та 7% – понад 3000 жителів. Всього старост затверджених відповідними радами – 7482 особи.

Отже, на одного старосту може припадати від 1 до 7, а подекуди і більше населених пунктів, які можуть бути розташовані на території у понад 100 кв.км. При такій розбіжності в розмірах округів, повноваження старост, їхні інституційні можливості, та відповідно розмір зарплати, можуть бути дуже різними.

У Верховні Раді України знаходиться на розгляді законопроєкт «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо вдосконалення правового регулювання інституту старост та його діяльності в умовах воєнного стану» (реєстр.№9518 від 24.07.2023 р.). Вкотре інститут старости намагаються «удосконалити». Даний законопроект передбачає:

1) визначення додаткового критерію для утворення старостинських округів, та зниження межі кількості жителів старостинського округу із 500 до 200 осіб);

2) впровадження принципу повсюдності старостинських округів у межах територіальних громад (окрім адміністративного центру територіальної громади);

3) забезпечення безперервності діяльності старости до обрання на його посаду у визначеному законом порядку нового старости новообраною місцевою радою (наразі староста має бути звільнений одночасно зі складанням повноважень радою, яка його затвердила на посаду);

4) впровадження механізму одноосібного призначення старости сільським, селищним, міським головою у разі недієздатності сільської, селищної,міської ради;

5) запровадження інструменту дистанційного проведення громадських обговорень, метою яких є погодження кандидатури старости місцевою громадою, а також діджиталізованої процедури звітування старости перед громадою та  місцевою радою;

6) розширення повноважень старости, зокрема щодо участі на засіданнях органів самоорганізації населення;

7) спрощену процедуру звільнення старости з посади за його заявою у разі окупації (оточення) відповідного старостинського округу;

8) можливість для сільського, селищного, міського призначати виконуючого обов’язки старости у випадку мобілізації старости, призначеного відповідною місцевою радою (зі збереженням відповідних соціальних гарантій).

Такі зміни виглядають дійсно важливими у чинній системі де староста посадова особа місцевого самоврядування. Однак вони не вирішують системних проблем окреслених вище.

Висновки  та пропозиції

На наш погляд, практика засвідчила, що було б доцільно змінити природу інституту старости, а відтак повернутись до європейських підходів  і запровадити інститут старост, де:

1. Староста – обрана особа, яка може мати різні відносини з радою громади. А отже, вивести посаду старости із числа посадових осіб місцевого самоврядування. Вибори можна проводити на сході села та з застосуванням цифрових технологій.
2. Кількість старост має бути достатньою, аби забезпечувалася доступність жителів до нього. Головне – повернути довіру людей до нової територіальної громади, її органів і децентралізації вцілому. Староста може діяти на громадських засадах, частково зайнятим або на повній зайнятості.
3. Оплата праці старости має залежати від кількості населення і розміру його старостинського округу.
4. Староста має мати щорічний кошторис, якій передбачає мінімально необхідні ресурси для забезпечення його діяльності у поселенні. Для цього місцева рада має затверджувати місцеву програму фінансового забезпечення діяльності старости у окрузі.

Цей аналіз здійснено ГО «Інститут громадянського суспільства» в рамках проєкту «Підтримка формування ефективної регіональної політики в контексті євроінтеграції України та воєнних викликів», та став можливим завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID «ГОВЕРЛА». Зміст цього аналізу не обов’язково відображає погляди USAID та Уряду США.

[1] Моніторинг реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади https://mtu.gov.ua/files/%D0%9C%D0%BE%D0%BD%D1%96%D1%82%D0%BE%D1%80%D0%B8%D0%BD%D0%B3_01.10.2023.pdf