Огляд результатів опитування щодо проблемних питань у сфері публічного інвестування на всіх рівнях врядування

ГО «Інститут громадянського суспільства», в рамках реалізації проєкту «Підтримка формування ефективної регіональної політики в контексті євроінтеграції України та воєнних викликів», у період з 11 по 27 жовтня 2023 року здійснено опитування з метою визначення стану та оцінки потреб у сфері публічного інвестування[1].

Як відомо, у 2019 році Україна приєдналася до рекомендацій ОЕСР[2] з питань ефективного публічного інвестування та зобов’язань щодо їх виконання на всіх рівнях врядування. Ці рекомендації базуються на кращому досвіді розвинутих країн, що входять до ОЕСР (38 країн, близько 2/3 світового ринку) і відображені у 12 принципах/рекомендаціях для національних урядів та 15 спроможностях у сфері публічного інвестування. Ефективне публічне інвестування є необхідною умовою для успішного післявоєнного відновлення і запорукою максимального використання можливостей політики згуртованості ЄС, якими Україна скористається після набуття членства в ЄС.

В опитуванні взяло участь 96 респондентів, які представляють владні та інші інституції центрального і субнаціонального рівня, експертне середовище, дослідницькі установи, організації громадянського суспільства, бізнес асоціації (окремі респонденти представляли дві інституції).

На цій діаграмі представлено їх розподіл у розрізі вказаного місця роботи

Важливо, що участь в опитуванні взяли представники переважної більшості регіонів України, а найбільшу активність та зацікавлення виявили представники Одеської, Рівненської, Харківської та Хмельницької областей. Декілька респондентів поширюють свою діяльність на всю Україну.

Як показало опитування, ключовими проблемами сфери публічного інвестування, що зумовлені війною, є суттєве скорочення бюджетного потенціалу і, відповідно, бюджетних видатків, передусім на інвестиційні потреби через обмежені надходження коштів до державного та місцевих бюджетів, а також відхід від системи стратегічно-планувальних документів (є однією із спроможностей та принципів/рекомендацій ОЕСР), як основи ефективного використання публічних коштів.

Відхід від принципів ОЕСР, зокрема, й через негативний вплив війни, простежується в розрізі всіх 15 спроможностей щодо ефективного публічного інвестування. Серед найвагоміших проблемних питань, які ідентифіковано завдяки опитуванню, деякі вимагають, на наш погляд, негайного реагування, щоб унеможливити поглиблення їхнього негативного впливу. Зокрема:

• Суперечливість та неузгодженість законодавства щодо стратегічного планування та містобудівної діяльності унеможливлює планування відновлення та розвитку.
• Державна та регіональні стратегії регіонального розвитку не оновлені, що є стримуючим фактором для підготовки чи оновлення стратегій на місцевому рівні та їх реалізації.
• Відсутність чіткої рамки політики відновлення та розвитку, не дозволяє скоординувати діяльність органів влади на всіх рівнях врядування.
• Об’єднання Мінрегіону та Мінінфраструктури у єдине Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури призвело до плинності кадрів та зниження інституційної спроможності у сфері ДРП та її послаблення.
• Відсутність впродовж 2022-2023 рр. та не запланованість у 2024 році видатків для державного фонду регіонального розвитку (ДФРР), як ключового бюджетного механізму фінансування розвиткових проєктів.
• Тривале (повільне) розроблення НПА щодо відновлення та розвитку.
• НПА щодо проєктів відновлення не передбачають проведення попередньої оцінки та розгляд альтернативних варіантів вирішення проблеми (згідно тверджень респондентів мають місце випадки, коли капіталовкладення з державного бюджету пропонуються спрямувати на об’єкти, які не є першочерговими для мешканців громад, а їх думка щодо більш пріоритетних проектів не враховується).
• Розподіл інвестицій в інфраструктуру здійснюється здебільшого в ручному режимі.
• Внаслідок війни відбулися зміни в структурі заінтересованих сторін (ВПО, релокований бізнес, інваліди війни та ін.) врахування потреб яких вимагає додаткових умінь і навичок.
• Переважає усталена позиція розглядати ВПО як проблему, а не як появу нових можливостей для розвитку.
• Неможливість для численних громад спрогнозувати бюджетні надходження і спланувати видатки через невизначеність регулярності та розміру сплати податків в бюджет та інших надходжень.
• Через війну має місце погіршення відкритості та прозорості бюджетного процесу, публічні інвестиції позбавлені громадського контролю.
• Суттєве погіршення бюджетного потенціалу територіальних громад, обмеження у використанні бюджетних коштів (у т.ч. на реалізацію планувальних документів).
• Внесення змін до бюджетного законодавства, які мають суттєвий вплив на зміну структури доходів всередині року та зумовлюють неможливість виконання передбачених ОМС повноважень.
• Механізм муніципальних запозичень для сільських та селищних громад недоступний через не розроблені підзаконні НПА, значна частина міських громад інституційно не спроможні використовувати цей інструмент.
• Війна зумовила різке погіршення фінансово-економічних показників на субнаціональному рівні, що ускладнило доступ до залучення зовнішнього фінансування.
• Вимушене непрогнозоване фінансування видатків через руйнування, зумовлені війною.
• Зниження активності бізнесу в інвестуванні, ускладнений пошук партнерів за кордоном внаслідок війни.
• Використання інструменту державно-приватного партнерства (ДПП) через війну практично не застосовується.
• Часта зміна нормативно-правового регулювання у сфері публічних закупівель під час війни без належного інформування та навчання уповноважених осіб ускладнюють їх здійснення.
• Суттєве погіршення якості статистичних даних або ж їх відсутність.
• Обмежені статистичні дані унеможливлюють здійснення моніторингу, внаслідок війни моніторинг реалізації стратегій на регіональному і місцевому рівні не здійснюється.
• Відсутність відкритого та прозорого механізму використання коштів бюджетів усіх рівнів, що посилює ризики корупційної складової на усіх рівнях врядування.
• Недостатньо інформації про проєкти відновлення, постійна зміна їх переліків з незрозумілих причин зумовлює ризики корупції і зумовлює недовіру територіальних громад.
• Посилення практики формального дотримання норм та процедур без відповідної фахової експертизи їх якості та ефективності.
• Погіршення інституційної спроможності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, відтік кваліфікованих кадрів (унаслідок війни призупинено підвищення кваліфікації фахівців з питань управління проєктами публічного інвестування).
• Відсутність в країні інституцій на центральному рівні, які б здійснювали навчання з питань підготовки та управління проєктами публічного інвестування.

Замість висновку.

Результати опитування свідчать про поглиблення чи навіть загострення низки раніше існуючих прогалин у сфері публічного інвестування. Водночас, внаслідок повномасштабного збройного вторгнення рф, з’явилося чимало нових проблемних питань, які раніше здебільшого були врегульовані і не викликали занепокоєння. Такий стан є свідченням необхідності розпочати системну роботу в найближчій перспективі щодо планування та проведення глибокої реформи усієї системи публічного інвестування у відповідності до принципів ОЕСР.

Ця реформа має стати однією із ключових у процесі європейської трансформації України задля успішного післявоєнного відновлення, а в перспективі максимального використання можливостей політики згуртованості ЄС, якими Україна має скористатися після набуття членства в Євросоюзі.

За результатами опитування, експертами «EU-UA: Згуртованість і Розвиток» буде розроблено рекомендації щодо усунення проблемних питань та вдосконалення системи планування і реалізації інвестиційних проєктів за публічні кошти на всіх рівнях врядування.

Ця стаття була підготовлена у рамках реалізації проєкту «Підтримка формування ефективної регіональної політики в контексті євроінтеграції України та воєнних викликів» та стала можливою завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID «ГОВЕРЛА». Зміст цієї статті не обов’язково відображає погляди USAID та уряду США.

[1] Публічні інвестиції – це ті капіталовкладення, які здійснюються суб’єктами владних повноважень – органами державної влади та органами місцевого самоврядування,  а також іншими уповноваженими на це суб’єктами за рахунок публічних коштів.

[2] Більше інформації про співробітництво України з ОЕСР дивіться за посиланням: https://www.oecd.org/eurasia/countries/Global-Relations-Brief-Ukraine-UKR.pdf