Слідкуйте за новинами

Про проблему з торпедування децентралізаційної реформи

Дата: 13.09.2018

А. Ткачук

Про проблему з торпедування децентралізаційної реформи

Інтродукція

Готуючи реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, розробники виходили із кількох ключових викликів/припущень, які могли завадити проведенню реформи і які мали бути мінімізованими завдяки певним нормам законодавства, проекти якого тоді готувались:

  1. В Україні, через надзвичайну слабкість публічних інституцій, які не можуть забезпечити дотримання законів різними суб’єктами люди традиційно виконують норми законів винятково добровільно.

  2. Недовіра в суспільстві по лініях суспільство-влада (загалом), органи виконавчої влади – органи місцевого самоврядування є просто надмірною. Проте до органів місцевого самоврядування базового рівня рівень довіри суттєво вищий, ніж до органів влади національного рівня.

  3. Україна регіонально є досить розмаїтою, оскільки різні її регіони склались в різні історичні періоди і довгий час перебували у складі різних імперій.

  4. Органи місцевого самоврядування регіонального рівня – обласні ради є досить політизованими і схильними до ухвалення різних «політичних рішень». Для них політична доцільність може переважати державні інтереси та законодавчі приписи.

  5. У Верховній Раді України часто немає монолітної/урядової більшості і ухвалення рішень є у своїй більшості результатом різноманітних компромісів, які часто йдуть на шкоду чистоті правового регулювання.

Логіка реформи від розробників

Отже, виходячи із згаданих вище викликів/припущень розробниками було запропоновано два варіанта.

Перший варіант реформи:

  • ухвалення змін до Конституції;

  • ухвалення нових законів про адміністративно-територіальний устрій, про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, про місцеві вибори;

  • зміна бюджетного законодавства для посилення спроможності місцевого самоврядування;

  • затвердження нового адміністративно-територіального устрою;

  • проведення місцевих виборів на новій територіальній основі.

На жаль так не сталось і статись не могло, виходячи із українських реалій. Тому паралельно цій системній логіці було запропоновано інший варіант, який і реалізується зараз в Україні та який мав свою логіку реалізації.

Другий варіант реформи, основні кроки:

  • ухвалення закону, що відкриває можливості створення спроможних територіальних громад, ключового суб’єкта місцевого самоврядування – Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та необхідних урядових актів для початку реформи;

  • ухвалення змін до бюджетного законодавства, які розширюють фінансові можливості міст обласного значення та ОТГ;

  • запровадження фінансової підтримки створення інфраструктури для ОТГ;

  • моделювання перспективних ОТГ через підготовку проекту Плану формування спроможних територіальних громад;

  • проведення консультацій між суміжними територіальними громадами щодо об’єднання в одну спроможну громаду, відповідно до Перспективного плану;

  • прийняття рішень місцевими радами про об’єднання;

  • надання ОДА необхідних документів в ЦВК про призначення виборів у ОТГ;

  • призначення ЦВК перших виборів у ОТГ;

  • формування органів новоутворених ОТГ.

Ця логіка на жаль не була продовжена нормативними актами щодо зміни районного рівня, оскільки політична еліта на момент ухвалення закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» була неготова до перетворень районного рівня.

Припускаючи на етапі запровадження реформи по варіанту 2 розробники передбачали можливу негативну роль у проведення реформи обласних рад, проте прихильники «вертикалі рад» таки внесли у проект закону норми, які передбачали затвердження перспективних планів формування територіальних громад в області власне обласною радою.

Проте розробники не передбачали блокування реформи з боку обласних державних адміністрацій, які мали б точно і однаково виконувати норми закону і рішення Уряду, оскільки знаходяться в системі органів виконавчої влади.

А про блокування децентралізації членами Центральної виборчої комісії не здогадувався ніхто.

Сьогодні ж виявилось, що найактивнішими супротивниками реформи є такі ключові суб‘єкти:

  • районні ради і їх голови;

  • районні державні адміністрації;

  • фракції Аграрної партії, Батьківщини, почасти Свободи та Опоблоку в обласних радах;

  • представники агрохолдингів та великих фермерів, що бояться втратити вплив на сільради;

  • ЦЕНТРАЛЬНА ВИБОРЧА КОМІСІЯ.

Оскільки щодо противників реформи на місцевому рівні уже говорилось неодноразово, ми тут спробуємо розглянути ситуацію щодо впливу ЦВК на спроби зупинення реформи.

ЦВК, як гальмо децентралізації?

Двічі ЦВК уже ставала об’єктом уваги з боку жителів територіальних громад, які пройшли всі процедури об’єднання, але проведення виборів у яких ЦВК вперто блокувала: це утворення громад із різних районів, це утворення громад навколо міст обласного значення.

Замість того, аби просто звільнити членів цієї комісії, які виходять за межі своїх повноважень технічного органу з призначення та проведення виборів і стають політичним органом, який може зупинити процес на основі власних умовиводів щодо відповідності закону «Про добровільне об’єднання громад» Конституції України, Верховна Рада України вносила зміни до закону, які не були обов’язковими.

Всі попередні спроби ЦВК зупинити вибори в ОТГ базувались на надуманих аргументах, які досить просто нівельовувались внесенням точкових змін у законодавство аби задовольнити юридичні апетити ЦВК і вибори у більшості ОТГ, якими ЦВК спочатку відмовила, таки відбулись. Просто через таку позицію ЦВК сотні тисяч українців не мали змоги отримати додаткові ресурси на розвиток інфраструктури – зокрема проведення водогонів, утеплення шкіл чи дитячих садочків, освітлення вулиць. Позбавляти українців можливостей для розвитку – це хіба гріх?

Зараз ЦВК поклала планку значно вище. Вона вирішила вдарити «нижче пояса» – підв’язати проведення виборів до наявності закону про референдум!

Спробуємо дослідити, чи може відсутність закону про референдум стати підставою для зупинення процесу виборів в ОТГ.

Право територіальних громад на об’єднання визначається частиною 2 статті 6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»: «2. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об’єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.»

Як бачимо із цієї статті, об’єднання територіальних громад відбувається відповідно до порядку встановленого законом, а таким законом тут є Закон «Про добровільне об’єднання громад». Порядок детально визначається розділом ІІ цього закону. От тут важливо звернути увагу на принципові моменти, які закладались розробниками, зокрема хто і як може ініціювати процес об‘єднання.

Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», частина 1 статті 10: «Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами

Отже цілком логічно, що Закон «Про добровільне об‘єднання територіальних громад» відніс всі питання утворення ОТГ до компетенції відповідних міських/сільських/селищних рад. Проте на етапі підготовки проекту були побоювання, що в окремих громадах можуть бути різні ситуації із підтримкою чи блокуванням об‘єднання, тому стаття 5 цього Закону визначила низку суб‘єктів , які можуть ініціювати процес: «1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).»

Саме для того, аби процес ініціювання утворення ОТГ не могли зупинити голова чи депутати ради до тих, хто може ініціювати процес віднесли членів територіальної громади, які можуть це зробити за певних умов, визначених законом.

З іншого боку, законодавець передбачив, що процес утворення ОТГ має бути максимально прозорим і таким, до якого буде залучено максимально можливу частину громади через обов‘язкове проведення обговорень, громадських слухань…

При цьому по суті є два кола обговорення – пропозиції щодо утворення ОТГ(ст..5) та власне проекту рішення про утворення ОТГ(ст..7).

Далі до цього процесу включаються інші органи: обласні державні адміністрації розглядають проекти рішень про утворення ОТГ і дають відповідний висновок щодо відповідності проектів рішення вимогам Конституції та законам. (ст..7. ч.4).

І от тут в ч.5. ст. 7 Закону з‘являється згадка про референдум: «сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об’єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об’єднання територіальних громад.»

Спробуємо більш детально пояснити причину появи такої конструкції та її зміст. Автори законопроекту були переконані, що представницька демократія і логіка законодавства відносять прийняття більшості рішень, в сфері компетенції місцевого самоврядування до повноважень місцевої ради відповідної територіальної громади. Саме тому, ради наділяються правом ухвалення таких рішень. Поряд з цим, можливі випадки, коли рада не може прийняти таке рішення з різних мотивів, зокрема – або власного переконання, що то не потрібно для громади; або коли не переконана, що таке рішення позитивно сприйметься більшістю жителів громади; або коли ініціювали рішення власне жителі громади, а сільська рада по суті в «опозиції» до такої ініціативи.

Власне проведення референдуму щодо об’єднання тут розглядається, як можливість провести об‘єднання, коли є спротив представницького органу громади цьому процесу і громада референдумом може вирішити питання створення об‘єднаної територіальної громади.

Звичайно, проведення референдуму дуже ускладнює процедуру утворення ОТГ, проте наявність такої можливості має стимулювати ради громад до ухвалення відповідальних рішень.

ЦВК і референдум в реалі

ЦВК (де всі є\чи мають бути серйозними юристами) у своєму рішенні щодо неможливості призначення виборів у новоутворених ОТГ посилається на аграрія: « ….. до Центральної виборчої комісії надійшло звернення народного депутата України Корнацького А.О. від 28 квітня 2018 року № 21/04-18, в якому наголошувалося, що визнання неконституційним у повному обсязі Закону України “Про всеукраїнський референдум” відновило з 26 квітня 2018 року чинність Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”.

Водночас призначення та проведення перших місцевих виборів без проведення місцевого референдуму щодо добровільного об’єднання територіальних громад, на думку Корнацького А.О., суперечитиме імперативним вимогам частини другої статті 6 Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” та є замахом на конституційний лад в Україні.»

Отже, кільканадцяти високоосвічених юристів ЦВК по суті погодились із аграрієм, що скасування конституційним судом одного закону, автоматично веде до відновлення чинності іншого закону! Досить дивна позиція.

Конституційний суд не врегульовує своїми рішеннями правовідносини, які виникли до скасування якогось закону чи окремої його норми. Це проблема Верховної Ради України.

Конституційний Суд вирішив «1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України “Про всеукраїнський референдум” від 6 листопада 2012 року № 5475-VI зі змінами. 2. Закон України “Про всеукраїнський референдум” від 6 листопада 2012 року № 5475-VI зі змінами, визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.»

Тепер слово за Верховною Радою України, саме вона має вирішити питання, яким чином і коли буде врегульовано законодавчо порядок ініціювання т проведення всеукраїнського та місцевих референдумів в Україні. В будь-якому випадку рішення КСУ не відновлює Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», що був ухваленим ще в далекому 1991 році. Ухвалення нового закону «Про всеукраїнський референдум» в 2012 році мало не тільки політичний характер, аби розвернути політичну систему України в інший бік, а й суто утилітарну потребу, адже закон 1991 року уже не відповідав ключовим нормам Конституції України, зокрема щодо повноважень Верховної Ради України, Конституційного Суду України  у прийнятті та зміні Конституції України, а також повноваженням органів місцевого самоврядування.

На момент прийняття Центральної виборчою комісією свого рішення про зупинення виборів до новоутворених ОТГ, в Україні не має законодавства для проведення референдумів, а сам закон «Про добровільне об‘єднання громад» не передбачає обов’язкової процедури проведення референдумів при створенні ОТГ. Можливість проведення такого референдуму у окремих випадках, в окремих територіальних громадах не може бути підставою блокування виборів в усіх новостворених ОТГ.

На останок

Стаття 6 Конституції України стверджує «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову». Проте Верховною Радою України створено уже багато різних «незалежних» органів, які не можливо віднести до жодної з цих гілок влади. Часом такі органи стають аж надто незалежними від законів, від власних повноважень, від суспільних очікувань та трендів розвитку. Рішення чи бездіяльність таких органів, що гальмують проведення в Україні реформ, які мають суспільну підтримку, не просто дискредитує ці органи, це дискредитує державу, підриває довіру суспільства до державних органів взагалі і … дратує самих людей, які часто в таких випадках просто починають діяти поза межами законодавства…

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

А. Ткачук

13.09.18