РЕФОРМА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ: ДОРОЖНЯ КАРТА. НОТАТКИ З КОНФЕРЕНЦІЇ

7 листопада 2023 року у Києві відбулась конференція «Реформа децентралізації: дорожня карта». Захід був досить представницьким, тривалим, з багатьма панелями для обговорення питань порядку денного, тому варто на ньому зупинитись детальніше.

Замість вступу

1. Представництво

Напевне це був найбільш представницький захід за останні роки, присвячений децентралізації. Представництво донорських організацій та амбасад було дуже поважне. Що ж стосується учасників, які репрезентували територіальні громади та регіони, то тут ситуація була дещо іншою. Серед тих, хто розповідав про місцеве самоврядування не було представників територіальних громад із уражених, прикордонних та деокупованих територій, так само бракувало представників із місць, які прийняли досить багато вимушених переселенців.

2.Центральна влада

На конференції був Прем`єр-міністр України, два віце-прем`єра. Це дуже високе представництво. Проте виступ пана Шмигаля виглядав напевне дещо не таким, яким би мав бути. Очільник Уряду, по суті, поставив перед територіальними громадами низку важливих завдань щодо підтримки оборони країни, але не дав відповіді за які ресурси це робити, як мають вибудовуватися взаємовідносини керівництва територіальних громад із військовими адміністраціями, яка перспектива підтримки територій, які втратили у наслідок війни свій економічний та соціальний потенціал.

Дивно, але на конференції не було паритетного представництва від офісу Президента, так само не було помітно камер телеканалів.

Тут виникає побоювання, а чи однаково бачать підходи до місцевого самоврядування Уряд і Президент?

3. Реформа децентралізації.

Словосполучення «реформа децентралізації», яке увійшло у лексикон українських політиків та урядовців є досить дивним. Адже, якщо зазирнути у мережу інтернет, можна знайти такі визначення децентралізації,  як, власне процесу передачі повноважень та відповідних ресурсів від органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування, і реформи – як перетворення, зміни чогось. Тому можна говорити про децентралізацію загалом, або, як про реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади, як це визначено Концепцією №333-р від 01.04.2014 року. Можливо словосполучення «реформа децентралізації»  з’явилось, як результат перекладу з англійської, замість «децентралізаційної реформи» у «реформу децентралізації», але факт залишається фактом. Вживання цього словосполучення є шкідливим для самої реформи.

 Конференція

Оскільки хід конференції можна переглянути на сайті Мінінфраструктури, не варто зупинятись на тому що було, можливо, більш важливо відмітити, а на що варто звернути увагу додатково.

Презентація «дорожньої карти» реформи загалом виглядала досить цілісно і красиво. Однак при більш уважному огляді її змісту, виникала низка запитань, які потребують відповіді.

Перше – чи можна зараз говорити про реформу, оминаючи ті проблеми і виклики, які постали перед місцевим самоврядуванням і територіальними громадами з початком війни?

Друге – чи має «дорожня карта» реформи реагувати на ці виклики і проблеми уже сьогодні і мати бачення, що з ними робити у середньостроковій перспективі?

Третє – як в умовах війни, яка затягнулась і поки що не видно перспективи її завершення, забезпечити співіснування, партнерство, а не конфронтацію органів місцевого самоврядування з військовими адміністраціями?

Оскільки це, на наш погляд, надто важливі запитання, аби ними знехтувати, спробуємо над цим поміркувати.

Отже, сьогодні територіальні громади в Україні постали перед низкою викликів, які є інакшими для різних громад і які дуже сильно залежать від місця їх розташування щодо лінії фронту та україно-російського і україно-білоруського кордонів.

1. В Україні традиційною проблемою була складна демографічна ситуація, особливо у сільських та периферійних територіях. Сьогодні ця ситуація ускладнилась в рази. Але по-різному. Територіальні громади, які були під окупацією, або знаходяться уздовж лінії фронту чи уздовж україно-російського/білоруського кордонів дуже відчутно втратили населення. Наприклад у Херсоні чи Бериславі залишилось не більше третини[1]від довоєнної кількості. Натомість у тилових громадах західних регіонів населення зросло подекуди на 10-15%. Відтак, проблеми функціонування освіти, охорони здоров`я, надання комунальних послуг у цих громадах абсолютно різні.

Тому потрібні уточнення щодо освітньої субвенції, потрібні нові підходи до організації навчального процесу в різних типах територіальних громад в залежності від їх місця розташування щодо фронту та україно-російського/білоруського кордонів.

2. Український бюджет має дуже великий дефіцит. По суті усі державні видатки, які не є оборонними, фінансуються за рахунок іноземних коштів. У цих умовах дійсно можна зрозуміти Уряд, який вважає, що місцеві бюджети також мають нести солідарну відповідальність за долю країни і, відповідно, мають обмежити свої видатки. Однак тут є принципова відмінність між державним і місцевими бюджетами, перший може розраховувати на міжнародні запозичення і може дозволити собі мати значний дефіцит, другі цього зробити не можуть, особливо коли мова йде про уражені території. Економіка України скоротилася на третину, особливо велике падіння знову ж таки уздовж фронту. Відтак цивільне ПДФО у таких місцевих бюджетах є мінімальним, натомість основні їхні доходи – ПДФО військових. Автоматичне вилучення військового ПДФО з усіх територіальних громад призведе до дуже великих диспропорцій між бюджетами, частина місцевих бюджетів не будуть спроможні підтримувати життєдіяльність громад навіть на мінімальному рівні. Зміна способу зарахування ПДФО за місцем проживання людини не вирішить вказану проблему через значні переміщення людей (лише офіційно близько 4,7 млн осіб сьогодні є ВПО і мешкають поза місцем свого постійного поселення). Навряд чи сьогодні можна віднайти одну справедливу формулу бюджетного вирівнювання для усіх територіальних громад по всієї території України.

Виглядає, що у цих умовах, кращим рішенням може бути спеціальна державна програма підтримки уражених територіальних громад та громад уздовж лінії фронту та україно-російського/білоруського кордонів.

3. У «дорожній карті» реформи написано про необхідність ухвалення закону, який би визначав спроможність територіальних громад. На наш погляд, наразі це виглядає дещо дивним, оскільки при утворенні територіальних громад, якраз і використовувались підходи щодо того, аби громада, яка утворюється, була спроможною виконувати повноваження місцевого самоврядування. При цьому не йшлося про її економічну складову спроможності, як головний елемент для утворення громади. У територіально великих державах, завжди будуть території, економічна спроможність яких є значно нижчою від середньо національної.

Для таких територій застосовуються інструменти підтримки розвитку та різноманітне субсидування, а не обмежується їх права самоврядування. В Україні війна продукує і продовжує продукувати усе нові і нові проблеми, які ослаблюють спроможність напевне сотень громад, їм потрібна підтримка і щодо них потрібне спеціальне регулювання вимог до використання земель, комунального майна, забезпечення освітнього процесу, тощо. Укрупнення таких громад у мегатериторіальні утворення лише пришвидшить деградацію значних територій.

4. Розширення участі мешканців громад в її управлінні, є дійсно важливим елементом самоврядування. Проте тут варто зауважити, що при підготовці децентралізації у частині формування громад, детально обговорювались питання не тільки мінімальної чисельності населення громади, а й максимальних розмірів її території. Максимальним розміром території для спроможної громади визначали розмір до 400 квадратних кілометрів. Водночас, аби спростити доступ мешканців віддалених населених пунктів до публічних послуг у громаді, ці поселення, мали мати своїх представників, які комунікують з органами місцевого самоврядування громади і мали б певні власні владні повноваження. Виникало побоювання, що старост буде надто багато і у різних селах навантаження на старосту буде різним. Адже село на тисячу осіб і на 10 осіб – то зовсім інші розміри навантаження. Вирішити цю проблему виглядало не так і складно.

Староста не мав бути посадовою особою місцевого самоврядування. Пропонувалось встановлювати доплату за додаткове навантаження. Тим більш, що у європейських країнах так працює навіть значна частина мерів – вони не на ставці, а лише отримують доплату. Проте при ухваленні рішення, старосту перетворили на посадову особу місцевого самоврядування, пізніше скоротили їх кількість. Сьогодні є громади, де старостинські округи складаються із багатьох поселень на значних територіях. Тому тут потрібно переглянути статус старости, порядок його обрання, встановлення оплати праці та його взаємодії з органами самоорганізації населення, створення яких у периферійних поселеннях буде ефективним елементом залучення їх жителів до вирішення різних місцевих проблем у громаді.

5. Питання нагляду над законністю, діями та бездіяльність органів місцевого самоврядування в Україні не вирішується уже впродовж багатьох років, серед іншого через позицію окремих асоціацій місцевого самоврядування. Це призвело до того, що по факту територіальні громади та особливо їх голови втратили будь-який захист від свавілля з боку різних державних органів, які насамперед руками суддів, за проступки не пов`язані з діяльністю на посаді, усувають з посад законно обраних керівників. До цього додається не завжди аргументоване запровадження військових адміністрацій. Саме тому, питання нагляду сьогодні варто розглядати разом із впорядкуванням запровадження інституту військових адміністрацій при нормально працюючих органах місцевого самоврядування, переглянути судову практику позбавлення посад міських/сільських/селищних голів і усунути усі законодавчі прогалини, що дозволяють впливати на місцеве самоврядування всупереч букві і духу Конституції України.
6. Відновлення. Окреме питання, яке стало топовим в Україні, однак стосовно якого також нема законодавчої та політичної визначеності. Цифрові рішення, які запроваджені упродовж останнього року досить добре показали себе у організації оцінки пошкоджень, виплат сім`ям за пошкоджене житло, створенні відповідних реєстрів. Проте у системі планування уже повноцінного відновлення не окремих об`єктів, а територій, існує багато прогалин і суперечностей. У першу чергу, існує потреба в розумному вирішенні порядку визначення територій відновлення (чинний порядок на жаль не є досконалим), а також у скороченні кількості планувальних документів відновлення. Особливо важливо визначитись із таким складним питанням, хто (який орган) і за яких обставин ухвалює рішення про не відновлення окремих поселень чи частин поселень, і які дії цьому мають передувати. Це відповідальне політичне рішення не може бути замінене жодною цифровою системою.

Замість підсумку

 Важливо, що заходи, які стосуються української децентралізації привертають увагу наших іноземних партнерів. Це породжує надію, що ми матимемо і подальшу підтримку у цьому напрямі. Дуже добре, що у цьому бере участь багато молодих людей, які привносять нові цифрові рішення до різних інструментів.

Правда при цьому ми маємо розуміти, що цифровізація – це допомога людині, вона її не замінює і рішення має прийняти конкретна особа, яка має на це повноваження. Шкода, що багато рішень, які уже схвалені чи готові до прийняття, попередньо не промодельовані і тому є ризик, що вирішення ними однієї проблеми може зумовити появу декількох інших.

Українська децентралізація, серед іншого, засвідчила, що спроможні громади змогли дуже швидко стати на захист України насамперед у перші дні вторгнення, коли частина підрозділів виконавчих органів, силових структур у територіях просто зникла. Тому нам потрібно і надалі підтримувати територіальні громади, дбати за їх розвиток, самовдосконалення, самозабезпечення і не намагатись проштовхувати нову централізацію.

Децентралізація це ж не тільки про результат, а і про процес, який дає інструменти для розвитку – місцевого та регіонального, відтак національного. Тому вирішення різних питань для покращення спроможностей місцевого самоврядування дуже позитивно впливає на прискорення зростання громад і регіонів, що в свою чергу є запорукою для формування комфортного та безпечного середовища для людини.

Реформування місцевого самоврядування не може здійснюватися окремо від формування державної регіональної політики. Особливо зараз, коли Україна готується стати країною-членом Європейського Союзу, у якому регіональна політика (політика згуртованості) є ключовою інвестиційною політикою із забезпечення гармонійного розвитку усіх країн ЄС та досягнення територіальної соціально-економічної згуртованості у масштабах Співтовариства. Завдання, які дозволять дати відповіді на сучасні виклики та забезпечити зміцнення місцевого самоврядування в Україні мають бути обов’язково враховані у третій цілі Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки «Розбудова ефективного багаторівневого врядування».

Анатолій Ткачук, 08.11.2023