ЩОДО ДОРОЖНЬОЇ КАРТИ РЕФОРМУВАННЯ УПРАВЛІННЯ ПУБЛІЧНИМИ ІНВЕСТИЦІЯМИ (Аналітичний коментар)

Наприкінці минулого року Уряд схвалив проєкт Дорожньої карти (далі – ДК) реформування управління публічними інвестиціями, забезпечивши виконання одного із структурних маяків, передбаченого Меморандумом з МВФ про економічну та фінансову політику щодо нової програми розширеного фінансування для України[1].

Всі попередні документи, які стосувалися управління публічними фінансами в Україні оперували поняттям «державні інвестиції». Зокрема у  п. 26  Додатку І. Меморандуму про економічну та фінансову політику від 24 березня 2023 року (до нової програми з МВФ) задекларовано наміри щодо посилення управління державними інвестиціями (далі – УДІ) перед початком післявоєнної відбудови, з урахуванням Звіту Світового банку про діагностичну оцінку УДІ за 2022 рік. Згідно меморандуму Україна зобов’язалася розробити «дорожню карту управління державними інвестиціями». Задекларовано, що до всіх державних інвестиційних проєктів будуть застосовуватися уніфіковані підходи УДІ, а самі проєкти будуть відбиратися «на конкурсній основі з прозорими критеріями відбору».

Варто зауважити як значний позитивний крок, що схвалена урядом 23 грудня 2023 року ДК, яка є рамковим документом,  стала першим офіційним документом, в якому в україномовній версії застосовано термін «публічні інвестиції» (далі – ПІ).

В документі зроблено оцінку поточного стану у сфері публічного інвестування та наведено проблеми, що потребують розв’язання. Зокрема, наголошено на відсутності стратегічного планування ПІ, слабкому зв’язку із бюджетним плануванням, розпорошеності процедур підготовки, оцінки, відбору та реалізації інвестиційних проєктів, слабкій інституційній спроможності органів влади та нестачі кваліфікованих кадрів, відсутності дієвої системи моніторингу та слабкому управлінні публічними активами. Зазначено, що серед викликів, які виникли в умовах воєнного стану є необхідність реагування на потреби негайного відновлення зруйнованих об’єктів, передусім критичної інфраструктури та житла, і розроблення більш гнучких процедур для реалізації інвестиційних проєктів, які б при цьому забезпечували достатній рівень контролю та ефекту від здійснених капіталовкладень.

На основі відображених проблем та викликів сформульовано мету дорожньої карти, яка полягає у «формуванні контексту, бачення, основних принципів та напрямів побудови цілісної, стійкої та ефективної системи управління публічними інвестиціями, яка забезпечує планування інвестиційних проєктів на основі стратегічних пріоритетів та середньострокової бюджетної рамки, здійснення їх відбору відповідно до уніфікованих та прозорих процедур і чітких критеріїв та реалізацію в межах запланованих строків та фінансування».

Судячи з формулювання, мета стосується всіх ПІ, незалежно від джерел формування та напрямів їх спрямування, зокрема й щодо фінансування розвиткових проєктів. Однак у подальшому контексті, фокус ДК зміщений на ПІ для проєктів відновлення.

Варто зауважити, що у ДК невраховано деякі важливі проблеми, які суттєво впливають на ефективність публічного інвестування. Серед них варто зазначити недостатнє залучення заінтересованих сторін (бенефіціарів та стейкхолдерів, у т.ч. нових соціальних груп, які з’явилися: ВПО, релокованого бізнесу, ветеранів та інвалідів війни тощо) протягом всього інвестиційного циклу. При цьому залучення потрібне насамперед для з’ясування реальних потреб бенефіціарів та спрямування ПІ на їх задоволення (а не лише для формування позитивних відгуків та PR-підтримки дій органів влади). Залучення заінтересованих сторін, вивчення та врахування їх потреб важливе для більш ефективного планування та підзвітності ПІ, зокрема, й щодо проєктів відновлення, а також попередження ризиків нечесного впливу та корупційних проявів, які теж є певною проблемою, як і політичний вплив на розподіл коштів у сфері ПІ.

Серед проблемних питань, зумовлених війною, варто наголосити на суттєвому погіршенні бюджетного потенціалу та фінансово-економічних показників громад, що має істотний негативний вплив на рівень ПІ, необхідність додаткових видатків для забезпечення безпеки життєдіяльності ТГ, відсутність чіткої рамки політики відновлення та розвитку, застосування «ручного режиму» в розподілі ПІ, обмеження відкритості та доступності інформації стосовно публічних закупівель, відкритого та прозорого механізму використання публічних коштів тощо.

ДК передбачає законодавче унормування уніфікованих процедур управління ПІ шляхом запровадження єдиного визначення публічного інвестиційного проєкту, розмежування між інвестиціями та іншими видами капітальних видатків (ремонтні роботи, невеликі закупівлі обладнання в рамках операційної діяльності тощо) та упорядкування нормативно-правової бази існуючих потоків капітальних вкладень як на центральному, так і на місцевому рівнях. Все це має бути відображено у законодавстві, зокрема і Бюджетному кодексі України.

Щодо уніфікації підходів до управління ПІ, то серед ключових заходів ДК передбачає:

• єдину термінологію у сфері ПІ;
• єдині вимоги (правила) до підготовки та відбору проєктів (концепції на першому етапі та у разі їх позитивної оцінки – розроблення проєктів);
• єдиний портфель проєктів (не тільки на секторальному рівні чи місцевому, але й на рівні країни);
• єдиний «банк проектів» ПІ для проєктів, що пройшли встановлені процедури оцінки і внесені до інтегрованої ІТ-системи управління публічними інвестиційними проєктами (DREAM) та моніторингу їх реалізації;
• єдину “точку входу” для фінансування (причому судячи з положень ДК рішення будуть прийматися в «ручному режимі» на основі «визначених критеріїв»;
• Єдину цифрову екосистему підзвітного управління відбудовою, яка включатиме DREAM (у т.ч. набір технічних інструментів для полегшення підготовки і оцінки проєктів), ІТ-систему Мінфіну для планування та моніторингу виконання державного та місцевих бюджетів, включаючи «Прозорий бюджет», систему електронних закупівель ProZorro та низку інших Е-систем, які стосуються казначейського обслуговування виконання проєктів, ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової звітності у публічному секторі.

Запровадження уніфікованих норм і правил, поза сумнівом дозволить уникнути багатьох розбіжностей і суперечностей, що мають місце та поліпшити управління ПІ. Однак, у процесі його реформування вкрай важливо не допустити положень, які можуть надмірно ускладнити процедури підготовки, оцінки, відбору та реалізації інвестиційних проєктів, зробити ПІ не доступними для громад, які не належать до територій відновлення, чи, навпаки, здійснювати фінансування проєктів секторальних міністерств та інших ЦОВВ, якщо в них проігноровано оцінку  територіального впливу.

Варто зазначити, що запропоновані у ДК окремі формулювання, зокрема «публічні інвестиції»[2] (капітальні витрати на створення і відновлення основних фондів) та «публічний інвестиційний проект»[3] (комплекс заходів спрямованих на розвиток окремих галузей, секторів економіки, виробництв, регіонів та надання публічних послуг) містять положення, які націлюють, більшою мірою, на використання публічних коштів на тверді (інфраструктурні) проєкти. Як наслідок, це може ускладнити, а то й унеможливити фінансування за рахунок ПІ комплексних (з компонентами твердої та м’якої інфраструктури) та м’яких проєктів, спрямованих на розвиток людського капіталу, формування належної інституційної спроможності тощо.

Слід наголосити, що такі формулювання суперечать зазначеному  у ДК твердженню, що публічні інвестиції  є однією з важливих передумов покращення якості людського капіталу. Подібна негативна практика спрямування ПІ лише у «тверді проєкти» мала місце у попередній період, унаслідок чого Україна зіткнулася з вкрай низькою спроможністю інституцій, що визначено у тій же ДК однією із ключових проблем у сфері публічного інвестування.

Слід відмітити, що на сьогодні визначення «державний інвестиційний проект» міститься у Бюджетному кодексі України, «інвестиційний проект» – у законі «Про інвестиційну діяльність», «інвестиційний проект регіонального розвитку» – у законі «Про засади державної регіональної політики». Із трьох формулювань, тільки одне (останнє) чітко узгоджується зі стратегічно-планувальними документами: «проект регіонального розвитку (інвестиційний проект регіонального розвитку) – комплекс взаємопов’язаних заходів для розв’язання окремих проблем регіонального розвитку, спрямованих на досягнення цілей, визначених Державною стратегією регіонального розвитку України або регіональною стратегією розвитку…»[4]

Окрім того, вимагає вирішення правопис щодо дефініції «проєкт» (у ДК застосовується «проект»). Адже відповідно до нового Українського правопису 2019 року, який затверджено чинним законодавством України[5], єдиний правильний варіант написання та вимови слова “проєкт” через літеру “є”.

У ДК, на наш погляд, має знайти своє відображення поняття «публічні кошти» (на сьогодні є визначення бюджетних коштів у БКУ: «бюджетні кошти (кошти бюджету) – належні відповідно до законодавства надходження бюджету та витрати бюджету[6]»), які використовуються для здійснення ПІ і можуть надходити з різних джерел. Зокрема, у ДК зазначено, що «всі публічні інвестиції мають бути відображені у відповідному бюджеті – державному або місцевому – незалежно від джерел». У ДК бажано зазначити, що публічні кошти, відображені у бюджетах, є джерелом ПІ.

Що стосується такого інструменту, як єдиний «портфель проєктів», то тут теж слід зазначити певні переваги та недоліки. У ДК зазначено, що до аспектів управління публічними інвестиціями, де зберігається слабкість, було віднесено управління інвестиційним портфелем державних інвестиційних проєктів. Поточні державні інвестиційні проєкти з року в рік перевищували фінансову спроможність країни з відповідними негативними наслідками (обсяг незавершеного будівництва досі так і не інвентаризовано, за даними Держстату станом на початок 2014 (у наступних роках інформація не оновлюється) кількість будівель та інженерних споруд незавершеного будівництва налічувала майже 16,4 тис[7], сумарна вартість яких обраховується сотнями мільярдів гривень).

Попри констатацію неспроможності забезпечити ефективне управління порівняно невеликим портфелем державних інвестиційних проєктів на попередньому етапі, документом передбачено, що в країні створюватиметься «єдиний проектний портфель» (включатиме секторальні, регіональні, місцеві проєкти) для отримання доступу до фінансування. На центральному рівні його схвалюватиме Стратегічна інвестиційна рада під головуванням Прем’єр-міністра України, у складі членів Кабінету Міністрів. Середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій затверджуватиметься разом з Бюджетною декларацією, що, на думку розробників ДК, мало б забезпечити узгодження стратегічних пріоритетів здійснення публічних інвестицій з бюджетним плануванням. На субнаціональному рівні це буде прерогативою обласної влади та ОМС.

Варто зауважити, що управління портфелем проєктів фахівці трактують як діяльність,  спрямовану на досягнення стратегічних цілей організації шляхом формування, оптимізації, моніторингу і контролю, управління змінами портфеля проєктів в умовах певних обмежень. В умовах конкретної організації такий підхід забезпечує зв’язок між рівнем стратегічного управління в самій організації і рівнем управління проєктами і програмами, які вона впроваджує. Зазвичай портфель проєктів конкретної організації чи бізнесу налічує від декількох до кількох десятків.

Застосування такого підходу в межах великої країни, якою є Україна, є дуже амбітною ціллю, але водночас несе значні ризики щодо справедливого доступу до публічних інвестицій (як на галузевому, так і на регіональному та місцевому рівнях), а також і щодо забезпечення ефективного управління проєктами на всіх етапах інвестиційного циклу. Адже такий портфель проєктів згодом може бути кількісно перевантажений, можна припусти, що за відсутності необхідного фінансування це призвиде до чергового зростання кількості незавершених проєктів. Якщо говорити про управління ПІ, то єдиний «портфель проєктів» бачиться справді доцільним на секторальному рівні (окреме міністерство чи інший ЦОВВ), регіональному (в рамках області) та місцевому (на рівні громади).

Зазначене не суперечить створенню єдиного «банку проектів» – відображення у єдиній інтегрованій ІТ-системі DREAM публічних інвестиційних проєктів (опис проєктів, джерела та обсяги фінансування, виконавці, досягнуті цілі і результати та вплив за підсумками моніторингу). Банком публічних інвестиційних проєктів, що відповідають визначеним стратегічним пріоритетам національного і регіонального розвитку стане єдина цифрова екосистема DREAM.

Єдина “точку входу” для фінансування теж викликає певні запитання, зокрема щодо механізму (конкурсного, про який немає жодної згадки у ДК, чи «ручного») розподілу ПІ. На центральному рівні, як передбачено ДК, Міжвідомчою комісією, до складу якої входитимуть представники трьох міністерств – Мінекономіки, Мінфіну та Мінінфраструктури, розглядатимуть пропозиції від секторальних міністерств, інших ЦОВВ щодо бюджетного фінансування та здійснюватимуть щорічний відбір для подальшого фінансування з бюджету та/або з наданням державної підтримки (державні гарантії, концесія, ДПП) у межах граничних обсягів видатків. Включення до затвердженого Міжвідомчою комісією переліку проєктів буде єдиною підставою для внесення Мінфіном таких проєктів ПІ до проєкту державного бюджету.  Такий спосіб, на думку розробників ДК, сприятиме «створенню рівних умов та забезпечуватиме повне врахування компромісів, пов’язаних із реалізацією проектів, на які доводиться йти під час визначення їх пріоритетності».

Аналогічний підхід із застосуванням відповідних методичних рекомендацій застосовуватиметься і на субнаціональному рівні.

Однак запропонований підхід повністю ігнорує механізм конкурсного відбору, незважаючи на те, що у  п. 26  Додатку І. Меморандум про економічну та фінансову політику від 24 березня 2023 року зазначено, що інвестиційні проєкти будуть відбиратися на конкурсній основі з прозорими критеріями відбору.

Варто зауважити, що попри певну уніфікацію, процедури і механізми (зокрема щодо порядку використання коштів) мають враховувати низку факторів (тобто бути достатньо диференційованими), оскільки єдиний підхід до всіх суб’єктів, які знаходяться в різних умовах і мають різну інституційну спроможність, не завжди буде оптимальним. Особливо коли йдеться про різні функціональні типи територій (ФТТ) і, відповідно, різні цілі, на досягнення яких мають спрямовуватися ПІ. Так цільові субсидії важливі для територій відновлення, які були ураженими та окремих груп ФТТ, які потребують особливої підтримки з боку держави (наприклад прикордонні з Білоруссю і рф). Водночас для інших ФТТ, наприклад «регіональні полюси зростання», залежно від цілей політики, доцільно застосовувати як прямі бюджетні інвестиції, так і конкурсний підхід.

З урахуванням зазначеного, частину ПІ потрібно спрямувати не на конкретні проєкти, а на програми регіонального/місцевого розвитку (за прикладом секторальної бюджетної підтримки ЄС на регіональний розвиток[8] у 2018-2021 рр.) в рамках яких фінансування здійснюватиметься на конкурсних засадах.

Певним недоліком ДК є й те, що вона не передбачає механізмів державної підтримки регіональних і місцевих інвестиційних проєктів, зокрема, на конкурсній основі, для чого раніше використовувалися кошти ДФРР. Така позиція може свідчити про наміри щодо трансформації фонду та/або можливості розподілу потенційних публічних коштів у «ручному» режимі, що суперечить згаданому вище меморандуму з МВФ. Якщо ж буде  реалізовано ініціативу щодо голосування за проєкти ДФРР в Дії, це нівелюватиме принцип стратегічно-планувального підходу, оскільки рішення щодо проєктів-переможців будуть визначатися не на основі відповідального й компетентного експертного аналізу фахівців, добре обізнаних зі стратегією, а більшістю певного кола невизначених осіб. Можливо завдяки цьому буде досягнуто ефектного піару, однак насправді така ініціатива лише нашкодить системному підходу до стратегічного планування ПІ. Зрештою існуюча ситуація несе в собі ризики нівелювання основної філософії ДФРР – реалізацію розвиткових проєктів з націленістю на економічне зростання. Разом з тим, проєкти Всеукраїнського громадського бюджету, які теж можна віднести до ПІ, оптимально обирати на конкурсних засадах через механізм голосування у Дії чи в інший спосіб, оскільки це гуртуватиме громадськість для реалізації місцевих ініціатив з урахуванням конкретних локальних потреб.

Цей матеріал підготовлений у рамках реалізації грантового проєкту «Підтримка формування ефективної регіональної політики в контексті євроінтеграції України та воєнних викликів». Матеріал став можливим завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID «ГОВЕРЛА». Зміст цього матеріалу не обов’язково відображає погляди USAID та Уряду США.

[1] https://bank.gov.ua/ua/news/all/mvf-ukrayina-list-pro-namiri-24-bereznya-2022-roku

[2] Публічні інвестиції – капітальні витрати суб’єктів публічного сектора (центральних та місцевих органів влади, державних та комунальних підприємств) на створення і відновлення основних фондів з продуктивним використанням строком понад один рік.

[3] Публічний інвестиційний проект – комплекс заходів (організаційно-правових, управлінських, аналітичних, фінансових та інженерно-технічних), визначених на основі стратегічних документів та спрямованих на розвиток окремих галузей, секторів економіки, виробництв, регіонів та надання публічних послуг, які здійснюються з використанням публічних інвестицій.

[4] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/156-19#Text

[5] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/437-2019-%D0%BF#Text

[6] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17#Text

[7] https://www.ukrstat.gov.ua/

[8] https://www.kmu.gov.ua/news/sektoralna-pidtrimka-yes-rozpochalosya-finansuvannya-proektiv-regionalnogo-rozvitku