Слідкуйте за новинами

Не про землю

Дата: 14.07.2018

Не про землю

Протягом 2010-2013 років, коли місцеве самоврядування просто стогнало від тиску державних органів, коли припиняли повноваження обраних міських голів і жоден суд не міг їх захистити, коли в держказначействі не проходили платежі органів місцевого самоврядування навіть у випадках, коли на їх рахунках були номінальні кошти, ми продовжували роботу над підготовкою децентралізаційної реформи, навіть зробили відеофільм «Час робити великі зміни», де пояснювали необхідність та логіку реформи. Всі бажаючі можуть знайти цей фільм у Інтернеті і переглянути знову.

Так от, у ті часи в наших проектах концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, яка потім була ухваленою в 2014 році і в згаданому фільмі, фіксувався ключовий принцип побудови в Україні ефективного місцевого самоврядування, ефективної місцевої влади, яка стоїть на трьох «китах»: повноваження, ресурси, відповідальність.

Причому обсяг повноважень визначається на основі принципу субсидіарності, коли передаються на рівень громад саме ті повноваження, виконання яких є можливим, виходячи з близькості до людей та ефективності. Ресурси мають забезпечувати ці повноваження. Тут важливо розуміти, що не може бути повноважень без ресурсів і, так само, ресурсів – без повноважень.

Ну і відповідальність. Для органів місцевого самоврядування встановлюється два типи відповідальності: перед громадою – за ефективність, і ця відповідальність забезпечується в першу чергу періодичними та вільними виборами; перед державою – за правильне і однакове застосування законодавства. (Тут варто зауважити, що саме через цей принцип, елементом відповідальності перед державою є і вчасність виконання окремих дій, визначених для ОМС законом, наприклад, ухвалення місцевого бюджету, прийняття рішень у випадку епізоотій чи стихійного лиха…)

Що відбулось в реформі протягом 2014-2018 років?

  1. Було сформовано юридичну рамку першого етапу реформ – утворення територіальних громад, спроможних виконувати базові повноваження, які до початку реформи у своїй більшості належали винятково містам обласного значення.

  2. Проведено бюджетну децентралізацію, відповідно до якої територіальні громади отримали досить значні фінансові ресурси (виходячи із реального розміру ВВП України) під свої повноваження.

  3. Створено уже понад 700 об‘єднаних територіальних громад, у яких разом із містами обласного значення проживає 67% населення України. Більшість українців уже живуть у децентралізованій новій Україні!

Як бачимо, перші «два кити» ефективного місцевого самоврядування уже реально існують, а от третій «кит» – відповідальність, так і не появився. Позиція політиканів-популістів, які 4 роки тому противились децентралізації, сьогодні кардинально змінилась, вони виступають уже в ролі «захисників» місцевого самоврядування і категорично виступають проти запровадження державного нагляду щодо законності актів/дій/бездіяльності органів місцевого самоврядування, також проти запровадження нагляду Асоціація міст України (незважаючи на риторику, що ми в принципі не проти, але не тепер, не тими органами, не в тому обсязі і т.п.).

Ця записка не орієнтована на детальний розгляд необхідності та способів нагляду, тому ми маємо зрозуміти ключову потребу в державному нагляді – на всій території держави, всі закони мають застосовуватись однаково! До чого тут нагляд? А до того, що в Україні зараз близько 8000 органів місцевого самоврядування, які приймають рішення на підставі закону! Ці рішення мають відповідати законам держави, адже кожен український громадянин, кожна людина, незважаючи на те, в якому місті чи селі вона проживає, має бути застрахована від дискримінаційних рішень органів місцевого самоврядування, які можуть бути ухваленими навіть без усвідомлення негативних наслідків. (Не так давно обговорювали спробу ухвалення міською радою рішення про заборону торгівлі трусами під час релігійних свят. А рішення 7 обласних рад про «конфедераційний» устрій України?).

Але ми б сьогодні хотіли обміркувати ситуацію із ідеями, які зараз набирають все більшої популярності і стосуються подальшого збільшення ресурсів місцевого самоврядування. Розуміючи, що збільшення фінансових ресурсів за рахунок подальшого перерозподілу державних податків на користь місцевого самоврядування практично неможливе, адже Україна сьогодні одна з найбільш бюджетно децентралізованих держав Європи, а зростання місцевих бюджетів за рахунок розвитку місцевої економіки є досить складним та тривалим процесом, багато діячів органів місцевого самоврядування, політиків, почасти навіть «експертів» у сфері місцевого самоврядування, яких зараз в Україні появилось досить багато завдяки різним програмам технічної допомоги, звертають увагу на інші ресурси, які можна взяти і розділити.

Ресурс перший: державні землі сільськогосподарського призначення, які знаходяться поза межами населених пунктів і розпорядження якими здійснюється органами виконавчої влади, а не органами місцевого самоврядування.

На наш погляд, навряд чи можна знайти в переліку повноважень органів місцевого самоврядування, повноваження у сфері сільськогосподарського виробництва. Відтак, передача земель сільськогосподарського призначення в розпорядження органів місцевого самоврядування виглядає досить сумнівно. Варто зауважити, що більшість керівників органів місцевого самоврядування і не приховують, що вони не будуть займатись сільськогосподарським виробництвом на цих землях. Землі будуть просто «більш правильно» розподілені між фізичними особами або «більш правильно» будуть віддані в оренду. В окремих випадках, якщо знайдеться інвестор до того часу, як землі будуть безкоштовно роздані фізичним особам, земля буде відведена під інвестора.

[dropshadowbox align=”none” effect=”lifted-both” width=”auto” height=”” background_color=”#ffffff” border_width=”1″ border_color=”#dddddd” ]Можливо це досить категорично виглядає, але на жаль досвід попередніх років, коли саме органи місцевого самоврядування ділили землю, не дає підстав стверджувати що тепер це буде ефективніше.[/dropshadowbox]

Ну і ще одна ремарка. А що робитиме орган місцевого самоврядування після того, як залишки державних земель с/г призначення за межами населених пунктів будуть передані у приватну власність? Адже така ситуація уже має місце в багатьох містах і селах. В середині поселення вільних земель комунальної чи державної власності немає, навколо поселення – масиви приватних земель у статусі «городів», розвиватись нікуди?!

[dropshadowbox align=”none” effect=”lifted-both” width=”auto” height=”” background_color=”#ffffff” border_width=”1″ border_color=”#dddddd” ]Цікавий приклад сіл навколо Києва. За 90-ті – 2000-ні роки ці села збільшили свої території в кілька, а часом в десять разів за рахунок включення в межі сіл земель сільськогосподарського призначення. В багатьох селах, наприклад Чайки, побудовано десятки багатоповерхових житлових будинків. Натомість місць для соціальної інфраструктури – шкіл, парків, стадіонів уже не залишилось. Сотні дітей, які проживають у новобудовах не мають можливості ходити до школи у таких селах, оскільки немає ні школи, ні перспективи її побудови.[/dropshadowbox]

Питання побудови нових транспортних магістралей між населеними пунктами у нових великих громадах, у приміських зонах навколо великих міст стикається з тими ж самими проблемами – відсутністю вільних земель публічної (державної чи комунальної власності), до цього додається проблема так званих «коричневих» земель у містах і селах. Коричневі землі – це землі, які були передані у приватну власність разом з приватизацією підприємств чи колгоспів, які у подальшому були просто зруйнованими, але землі під такими підприємствами часто не використовуються і з одного боку псують зовнішній вигляд сіл чи міст, а з іншого – не використовуються в інтересах громад.

Так само не виглядає однозначно корисним для майбутнього запровадження ринку земель с/г призначення втрата державою впливу на ринок через наявність банку с/г земель державної власності, що неодмінно станеться у разі їх передачі у комунальну власність чи у розпорядження територіальних громад.

Ресурс другий: не землями єдиними.

В територіях, де державних земель с/г призначення майже не залишилось, з’являються ідеї отримання у комунальну власність державних лісів. В місцях, де є газ, нафта чи інші корисні копалини, уже думають як і ці ресурси має отримати у власність громада, чи хоча б в управління, щоб вирішувати, кому давати ліцензію, яку встановлювати ренту.

Деякі «експерти» з місцевого самоврядування, обґрунтовуючи необхідність передачі у власність громад земель с/г призначення, лісів, водного фонду, надр… наводять цікаві аргументи: громада опікується школами, для дітей закупляє харчові продукти, тому вона може створити комунальне підприємство з вирощування зерна, тварин, птахів і т.п. Аналогічно можна обґрунтувати і надра: комунальний транспорт їздить на бензині, який добувають з нафти, а нафта в землі… створюємо комунальне підприємство, яке добуватиме нафту, переганятиме на бензин, частину його продаватиме, а на частині матимемо дешевий комунальний транспорт.

Насправді така логіка є хибною і нелогічною. Адже місцеве самоврядування не є підприємництвом! Органи місцевого самоврядування за законом мають надавати певні публічні послуги населенню. Для цього вони отримують податкові та деякі неподаткові надходження. Саме для надання послуг, які є соціально важливими і передбаченими законом, у випадках, коли їх не можна закупити у сторонніх осіб, через їх нерентабельність, створюються комунальні підприємства. Не потрібно і дуже ризиковано створювати комунальні підприємства у різних сферах, де уже існують конкурентні ринки. Адже комунальні підприємства це досить ризиково, як з точки зору корупційних проявів, так і з боку ризиків втрати комунального майна у випадку їх банкрутства.

Європейський досвід

Якщо ви спробуєте знайти європейський досвід перебування в комунальній власності земель с\г призначення, лісів чи надр, вас чекатиме розчарування. Більшість земель є або приватними або державними. Комунальних земель дуже мало і в основному це землі під комунальною інфраструктурою. Від цього місцеве самоврядування зовсім не страждає, адже у нього є ключові інструменти – податки, державні субсидії/субвенції, право на планування території, право на викуп земель приватної власності, а у виняткових випадках на примусове вилучення з мотивів суспільної необхідності.

Така ж історія з комунальними підприємствами. Більшість послуг, особливо у великих громадах, надаються приватними компаніями за договорами, частина послуг надається комунальними підприємствами, особливо в сферах, де не працює з різних економічних причин бізнес. Часом може бути взагалі цікава ситуація – транспортна компанія комунальна, а управління громадським транспортом здійснює приватна компанія.

Про що це говорить? А про те, що для місцевого самоврядування ключовою проблемою не є наявність/відсутність комунального майна, а ефективне використання власних владних повноважень.

[dropshadowbox align=”none” effect=”lifted-both” width=”auto” height=”” background_color=”#ffffff” border_width=”1″ border_color=”#dddddd” ]Колись на одній з конференцій було показано цікавий приклад Лейпціга. Міська влада була вкрай зацікавлена у великому виробництві у місті, яке після приєднання до ФРН різко занепало, оскільки їхня соцпромисловість просто померла. БМВ ж оголосив про плани збудувати новий завод. Місто включилось у боротьбу за цього інвестора, який для розміщення заводу потребував, здається, десь 600 га землі. От місто вирішило питання консолідації приватних земель у промзоні із кількома сотнями власників – викупило, юридично очистило ділянки і таким чином отримало інвестора і тисячі нових робочих місць.[/dropshadowbox]

Колись на одній з конференцій було показано цікавий приклад Лейпціга. Міська влада була вкрай зацікавлена у великому виробництві у місті, яке після приєднання до ФРН різко занепало, оскільки їхня соцпромисловість просто померла. БМВ ж оголосив про плани збудувати новий завод. Місто включилось у боротьбу за цього інвестора, який для розміщення заводу потребував, здається, десь 600 га землі. От місто вирішило питання консолідації приватних земель у промзоні із кількома сотнями власників – викупило, юридично очистило ділянки і таким чином отримало інвестора і тисячі нових робочих місць.

Отже, правильне позиціонування свого розвитку, планування під такий розвиток власної території є ключовими завданнями місцевого самоврядування в нових умовах і в Україні.

На жаль за бажанням не допустити державного нагляду та бажанням отримати у власність/розпорядження нових ресурсів, у вигляді земель с/г призначення, лісів та надр органи місцевого самоврядування якось усунулись від просування через парламент законодавства, яке встановлює чіткі правила просторового планування причому на всій території громади, яка тепер включає територію, як населених пунктів так і поза ними. Цей принцип поширення повноважень органів місцевого самоврядування територіальної громади на всі її території, який отримав назву «повсюдність місцевого самоврядування» по суті досі залишився не реалізованим, незважаючи на 4 роки реформи, наявності необхідних законопроектів у Верховній Раді України та явочним розробленням комплексної просторової планувальної документації низкою різних територіальних громад.

Замість підсумку

Ця записка не ставила за мету дати відповіді на всі питання, які появились в процесі реалізації децентралізаційної реформи. Попри те, можна з великою ймовірністю стверджувати:

  1. Децентралізаційна реформа в Україні по суті перейшла апогей і більшість українського населення живе у спроможних територіальних громадах, які отримали серйозний стимул для зростання.

  2. Сповільнення добровільного етапу реформи і консервація частини неспроможних територіальних громад поза децентралізацією провокує появу нових ідей, щодо збільшення ресурсів місцевого самоврядування за рахунок не пов’язаних з повноваженнями, реалізація яких може розбалансувати єдність українського простору та сприяти посиленню місцевого егоїзму.

  3. Відсутність нагляду щодо рішень/дій/бездіяльності органів місцевого самоврядування у довготривалій перспективі неминуче приведе до обмеження окремих повноважень цих органів через зростання числа рішень органів за межами своїх повноважень і руйнування єдиної правозастосовної практики по всій території держави.

  4. Економічне зростання територіальних громад сьогодні напряму пов’язане з ефективним використанням нинішніх досить великих повноважень органів місцевого самоврядування територіальних громад в сфері стратегічного та просторового планування. Розширення кількості комунальних підприємств та зростання числа зайнятих на таких підприємствах не є кращою практикою, а веде до надмірних навантажень на місцеві бюджети.

  5. Реформа має бути завершеною до 2020 року, тому всі сили ключових суб’єктів реформи сьогодні мають бути сконцентрованими на просування через парламент законів, необхідних для її завершення і їх ухвалення не пізніше весни 2019 року.

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

А. Ткачук

11.07.18